Fiskální výhled - říjen 2009

1. Úvod

• 1. Úvod PDF (244kB)

 

Veřejné finance České republiky se po několikaleté přestávce dostaly v roce 2009 do nepříznivé situace. Ukazuje se, že dočasné zlepšení jejich stavu bylo způsobeno především cyklickým vývojem ekonomiky a provedené reformy od roku 2006 nebyly zdaleka dostatečné pro zajištění udržitelnosti veřejných rozpočtů ve střednědobém horizontu.

V dlouhodobém horizontu se mezi jevy ohrožující veřejné finance ČR přidává i demografický vývoj a z něho vyplývající nepříznivé dopady zejména do důchodového systému. Česká republika se tedy, stejně jako ostatní rozvinuté státy, v příštích letech nakonec nevyhne etapě fiskální konsolidace, ať už její jádro bude spočívat na výdajové nebo na příjmové straně.

Relativně příznivou zprávou, byť spíše co do důvěryhodnosti ČR než co do hospodaření veřejných rozpočtů, je dodržení plánované výše deficitu státního rozpočtu alespoň pro rok 2010. Vládou v červnu schválený plánovaný deficit SR na příští rok byl nakonec nejen dodržen, ale Parlamentu předložený návrh státního rozpočtu počítá pro rok 2010 dokonce s deficitem mírně nižším.

Předkládaný Fiskální výhled vychází ve svých příjmových a výdajových parametrech z návrhu státního rozpočtu a jeho střednědobého výhledu a uvažuje tedy všechna opatření, která byla schválena Vládou a/nebo Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR do 25. 9. 2009 včetně.

Fiskálním výhledem uváděné hodnoty lze považovat za realistické, nicméně jsou podmíněny následujícími předpoklady: i) nedojde k nižšímu/vyššímu než očekávanému hospodářskému růstu, ii) struktura růstu/poklesu jednotlivých složek a faktorů ovlivňujících HDP se nebude významně lišit od stavu předpokládaného v této publikaci a v Makroekonomické predikci, iii) nevejdou v účinnost žádná další stimulační/restriktivní opatření a iv) nedojde k nepředpokládaným časovým nesouladům mezi příjmy a výdaji sektoru vlády.

Tématem tohoto vydání je problematika dlouhodobých fiskálních projekcí. Jde o problematiku, kterou se MF zabývá ve spolupráci s Evropskou komisí v rámci pracovní skupiny pro stárnutí populace. Jedná se o výdaje na penze, zdravotní péči, dlouhodobou péči, vzdělávání a na dávky v nezaměstnanosti.

1.1 Makroekonomický vývoj

Česká ekonomika se vyvíjí pod vlivem světové hospodářské krize. Vzhledem k velikosti české ekonomiky i k její otevřenosti bude její oživení záviset hlavně na vývoji vnějšího prostředí.

V posledním čtvrtletí roku 2008 se skokově změnily vnější podmínky. Výpadek zahraniční poptávky se projevil ve vývoji domácích makroekonomických ukazatelů. Česká ekonomika prošla ve 4. čtvrtletí roku 2008 a v 1. čtvrtletí roku 2009 obdobím ekonomické recese. Výkon ekonomiky se snížil více než o 5 %. Ve 2. čtvrtletí 2009 se již pokles zastavil. Postupně se projevuje zastavení propadu ekonomik našich hlavních obchodních partnerů i stimulační opatření vlády ČR. Podle centrální projekce by se ekonomika měla vrátit k růstu během roku 2010, ale v celém horizontu výhledu by měla přetrvávat záporná produkční mezera s nadprůměrnou nezaměstnaností, podprůměrným využitím výrobních kapacit, ale i s nízkými inflačními tlaky.

Ve spotřebě domácností by se měl během roku 2009 a v roce 2010 postupně projevovat pokles zaměstnanosti a od počátku roku 2010 i snížení disponibilního důchodu v důsledku stabilizačních opatření. Projeví se i snaha domácností vytvářet úspory na pokrytí rizik. Nízká míra inflace by naopak mohla přispívat ke zvýšení spotřeby domácností. Očekáváme rovněž úsporné chování vlády. I přes zvýšené infrastrukturní investice v roce 2009 čeká tvorbu hrubého fixního kapitálu hluboký propad. Pokračuje propad investic do bytové výstavby. Po přehřátí trhu v letech 2007 a 2008 by se situace měla postupně vracet k dlouhodobě udržitelné trajektorii. S ohledem na situaci domácností lze v nejbližším období očekávat spíše opačné vychýlení od této trajektorie. V dalších letech by se již mohlo projevit efektivnější čerpání evropských fondů a s postupně se zlepšující ekonomickou situací by se měly začít rozbíhat i produkční investice soukromého sektoru.

Rok 2009 je rokem výrazné dezinflace. Režim inflačního cílení se sníženým inflačním cílem na 2,0 % od roku 2010, zpevňující kurz koruny a absence nákladových i poptávkových tlaků by měly být zárukou nízkoinflačního vývoje i v dalších letech.

Rozsáhlý pokles zaměstnanosti se zřejmě odrazí v bezprecedentně nízkém tempu růstu objemu mezd a platů v letech 2009 a 2010. Snižování platů ve veřejném sektoru se odrazí i do vývoje mezd v soukromém sektoru. V dalších letech by se mzdová dynamika měla postupně zvyšovat v souladu s tempem růstu nominálního HDP.

Tabulka 1-1:

1.2 Záměry fiskální politiky

Již koncem roku 2008 bylo zřejmé, že celosvětový ekonomický pokles tvrdě zasáhne i tuzemskou ekonomiku a kolaps na finančních trzích prodraží dluhovou službu státu. Vláda se v dané situaci pochopitelně soustředila na pomoc tuzemské ekonomice a na zlepšení důvěryhodnosti finanční stability státu. Ještě koncem roku 2008 a následně počátkem roku 2009 byla vládou navržena a přijata opatření ke zmírnění¹ dopadů krize a k podpoře tuzemské ekonomiky, a to v souhrnné výši cca 2 % HDP.

Tato stimulační opatření pak spolu s působením automatických stabilizátorů vedla k prudkému nárůstu deficitu sektoru vlády až do v září notifikované výše 6,6 % HDP. V této souvislosti je nezbytné upozornit na dvě souvislosti:

1. Při hodnocení nastavení fiskální politiky v letech 2009 a 2010 je potřeba si uvědomit, že výdajové rámce platné pro tyto roky byly nastaveny již v roce 2007, tedy v období nejvyšší konjunktury, a následně byly jen minimálně měněny. V jejich nastavení se tedy částečně odrážela tehdejší optimistická očekávání ohledně budoucího vývoje. Nicméně tato vyšší hladina plánovaných výdajů znamená posílení významu automatických stabilizátorů v české ekonomice v letech 2009 a 2010, a tedy i vyšší deficity.

2. Výše deficitů sektoru vlády v letech 2009 až 2012 je významně ovlivněna předpoklady o dopadech prodeje jednotek přiděleného množství CO₂ (Kjótský protokol). Ačkoliv kumulativní dopad na deficit je za celé období prodeje jednotek přiděleného množství CO₂ a realizace výdajového projektu Zelená úsporám nulový, z důvodu časového nesouladu výnosů a nákladů jsou deficity v jednotlivých letech ovlivněny. Uvedený deficit roku 2009 je zlepšen o téměř 11 mld. Kč, pro roky 2010 a 2011 pracujeme s předpokladem nulového dopadu na deficit a v roce 2012 předpokládáme kompenzující zhoršení deficitu.

Dlouhodobé výrazné překročení deficitního kritéria by mohlo výrazně snížit kredit ČR a následně zvýšit náklady financování vládního dluhu, eventuálně dokonce ztížit prodej státních dluhopisů, a tak zdržet či zcela znemožnit realizaci některých vládních výdajů. Z tohoto důvodu Vláda navrhla a Parlament schválil balíček úsporných opatření zejména pro rok 2010² ve výši cca 1,6 % HDP doplněný ještě o některá další opatření ve výši cca 0,4 % HDP, jež mají za cíl snížit deficit sektoru vlády na plánovaných 5,3 % HDP.

Další léta střednědobého výhledu jsou ovlivňována postupně končící účinností časově omezených protikrizových a úsporných opatření. V konečném důsledku je tak pro rok 2011 plánován deficit sektoru vlády ve výši 5,6 % HDP a v roce 2012 pak 5,5 % HDP. Zhoršení deficitů v letech výhledu proti roku 2010 je důsledkem nestabilní situace způsobené odložením předčasných voleb, s čímž Vláda v době příprav výhledu nepočítala. I z tohoto důvodu mají přijatá opatření spíše ad hoc charakter a o dlouhodobějším fiskálním plánování lze v současnosti hovořit jen s obtížemi.

V červnu 2008 byla s ČR ukončena procedura při nadměrném schodku. Je zřejmé, že ČR se do této procedury koncem roku 2009 vrátí. Na základě v současnosti platného střednědobého výhledu nedojde ke snížení deficitu sektoru vlády pod 3% maastrichtskou hranici. Také snížení strukturálního vládního deficitu na 1 % HDP do roku 2012, ke kterému se ČR zavázala v rámci fiskálních pravidel EU, nebude, při platné metodice výpočtu strukturálního salda, dosaženo. Ačkoliv ČR začíná s fiskální konsolidací jako jedna z prvních zemí EU, je jisté, že Evropská komise nepřipustí překračování 3% deficitů významně za rok 2012. Česká republika tak bude nucena pokračovat ve fiskální konsolidaci.

Podstatným expanzivním faktorem zůstává příliv prostředků z fondů EU, které v principu nemají bezprostřední vliv na saldo vládního sektoru (mimo kofinancování), protože představují současně vládní příjem i výdaj, ale představují rozsáhlé dodatečné poptávkotvorné zdroje.

Tabulka 1-2:

---

¹ Z ekonomického pohledu se tempo schvalování protikrizových opatření PSP jeví jako nešťastné. Řada opatření byla schválena až v průběhu léta, jejich protikrizový efekt tak mohl být oslaben.
² Zároveň v roce 2010 přetrvávají i některá stimulační opatření.

2. Vývoj veřejných financí

• 2. Vývoj veřejných financí PDF (283kB)

 

2.1 Veřejné rozpočty - peněžní toky

Veřejné rozpočty v roce 2009

Důsledky ekonomické krize mají za následek daleko výraznější zpomalení ekonomického růstu, než se původně očekávalo. Tento fakt se v roce 2009 projevuje také ve vývoji peněžních toků veřejných rozpočtů. Dojde k výraznému zhoršení salda veřejných rozpočtů oproti předpokladům schváleným v rozpočtové dokumentaci na rok 2009. Negativně ovlivněny budou příjmová i výdajová strana veřejných rozpočtů, do kterých se kromě zpomalení ekonomiky promítnou také dopady související se schválenými protikrizovými opatřeními (Box č. 1). Deficit se tím navýší o 98,3 mld. Kč.

Očekáváme, že odhadovaný deficit očištěný o finanční operace dosáhne zhruba 231,8 mld. Kč a oproti předpokladu by tak měl být vyšší o 196,7 mld. Kč. Jeho podíl na HDP se oproti původním předpokladům výrazně zvýší o 5,4 p.b. a bude činit 6,4 %. Příjmy veřejných rozpočtů budou oproti rozpočtové dokumentaci nižší o 197,5 mld. Kč. Deficit zvolený pro fiskální cílení by měl být vyšší o 193,1 mld. Kč a dosáhnout 233,4 mld. Kč. V podílovém vyjádření bude o 5,4 p.b vyšší než původně stanovený fiskální cíl pro rok 2009 (1,0 % HDP) a dosáhne 6,4 % HDP (blíže viz Kapitola 3.1). Zásadní vliv na přehodnocení odhadu výsledků peněžních toků má především státní rozpočet, jehož odhadovaný deficit očištěný o finanční operace ve srovnání s původně schváleným rozpočtem vzroste o 183,5 mld. Kč a měl by činit cca 217,5 mld. Kč. Projeví se zde výrazně nižší očekávané příjmy (o 166,2 mld. Kč), což je způsobeno výrazně nižším výběrem daní (včetně pojistného na sociální a zdravotní pojištění), a to o 158,5 mld. Kč. Ve srovnání s původním očekáváním zaznamenají horší vývoj všechny jejich položky. K největšímu propadu dochází u výběru přímých daní (snížení o 66,4 mld. Kč). Výrazně nižší budou také odhadované příjmy pojistného na sociální zabezpečení (snížení o 53,0 mld. Kč). Očekávaný výběr nepřímých daní bude nižší o 38,4 mld. Kč, přičemž k vyššímu poklesu dojde u spotřebních daní (20,6 mld. Kč). V případě DPH se předpokládá snížení o 17,8 mld. Kč.

Graf 2-1: Předpokládaná a skutečná salda veřejných rozpočtů

Ve srovnání s rozpočtovou dokumentací lze u státního rozpočtu očekávat také vyšší výdaje (o 17,2 mld. Kč). K nejvýznamnějšímu navýšení pravděpodobně dojde u kapitálových výdajů (o 15,2 mld. Kč), u nákladů dluhové služby (o 5,5 mld. Kč) a také u transferů obyvatelstvu a neziskovým organizacím (o 9,7 mld. Kč). Naopak nejvýraznější pokles zaznamenají běžné dotace ostatním podnikům (pokles o 20,8 mld. Kč).

Také ostatní subjekty veřejných rozpočtů dosáhnou podle aktuálních odhadů proti původním předpokladům horšího výsledku hospodaření. K výraznému propadu by mělo dojít především u hospodaření místních vlád (o 32,1 mld. Kč) a veřejného zdravotního pojištění (o 8,9 mld. Kč), zatímco u státních fondů lze očekávat mírně lepší výsledky.

Z výdajové strany veřejných rozpočtů je patrné, že doposud nebyla realizována její restrukturalizace. V minulosti založené neudržitelné výdajové trendy vedou k růstu podílu mandatorních výdajů. Přijatá protikrizová opatření přispívají k prohloubení tohoto vývoje.

Převážná část deficitu veřejných rozpočtů bude financována formou úvěrů a vládních dluhopisů, jejichž objem dosáhne 1 243,4 mld. Kč, tj. 34,5 % HDP. Je to o 140,0 mld. Kč více, než se původně předpokládalo. U podílu jednotlivých subjektů na zadlužení veřejných rozpočtů nedojde k žádným výrazným změnám. Nejvyšší váhu bude mít i nadále státní dluh (92,5 %), následovaný dluhem územních samosprávných celků a státních fondů, kde zejména Státní zemědělský intervenční fond je nucen z nedostatku volných peněžních zdrojů financovat své záporné saldo úvěrem. Meziroční růst dluhu veřejných rozpočtů se výrazně zrychlí a dosáhne 16,1 %, státní dluh poroste ještě rychleji (o 17,4 %).

Veřejné rozpočty v roce 2010

Neuspokojivý vývoj hospodaření veřejných rozpočtů lze očekávat i v roce 2010. Meziročně sice dojde k výraznému poklesu (o 68,3 mld. Kč) deficitu veřejných rozpočtů, nicméně jeho výše zůstává i nadále vysoká, a to jak v absolutním, tak i v podílovém vyjádření. Odhadovaný deficit očištěný o finanční operace bude činit 163,5 mld. Kč, tj. 4,5 % HDP. Také saldo zvolené pro fiskální cílení se meziročně poměrně výrazně sníží (o 51,4 mld. Kč) a bude činit -180,9 mld. Kč, tedy -4,9 % HDP (blíže viz Kapitola 3.2). V podílovém vyjádření ve vztahu k HDP meziročně vzrostou příjmy o 2,2 p.b., naopak výdaje se téměř nezmění; příjmy se meziročně zvýší o 6,3 %, výdaje o 1,1 %. To způsobí výrazný meziroční pokles deficitu veřejných rozpočtů.

Vývoj veřejných rozpočtů je výrazně ovlivněn přetrvávající ekonomickou recesí, negativně se do výše deficitu promítají opatření schválená za účelem zmírnění dopadů krize (viz Box 1). Celkový výsledek veřejných rozpočtů také odráží kroky přijaté s cílem snížit deficit státního rozpočtu (viz Box 2). Tato schválená opatření jsou hlavní příčinou meziročního poklesu schodku státního rozpočtu, který bude činit 56,5 mld. Kč, a bude tak hlavním faktorem zlepšení vývojových trendů veřejných rozpočtů. Stěžejní opatření se soustřeďují na příjmovou stranu, ale k úsporám dojde, byť v menší míře, také na straně výdajů. Kvůli tomuto přístupu se zvyšuje daňová zátěž. Meziroční zlepšení je patrné také u očekávaného hospodaření ostatních subjektů veřejných rozpočtů. Schodek státního rozpočtu očištěný o finanční operace bude činit 160,9 mld. Kč.

Díky poklesu deficitu veřejných rozpočtů zpomalí také meziroční dynamika růstu jejich dluhu. Objem úvěrů a vládních dluhopisů dosáhne 1 422,2 mld. Kč, tj. 39,3 % HDP. V podílovém vyjádření k HDP vzroste ve srovnání s rokem 2009 o 4,7 p.b., absolutně pak o 178,8 mld. Kč. Mírně se zvýší také váha státního dluhu na celkovém veřejném zadlužení a dosáhne 92,9 %. Zejména v důsledku krize, ale také vlivem výdajových trendů založených již v minulosti, je dynamika růstu dluhu veřejných rozpočtů již několik let vysoká. Nadále razantně porostou náklady dluhové služby, které jsou trvalou zátěží výdajové strany veřejných rozpočtů.

Do očekávaného vývoje deficitu i dluhu veřejných rozpočtů se výraznou měrou promítá skutečnost, že se česká ekonomika nachází ve fázi záporné produkční mezery a ke krytí výdajů již nejsou k dispozici mimořádné příjmy jednorázového charakteru v takové míře jako v minulých letech. To vše je příčinou prohlubování v minulosti založených deficitních tendencí spojených s neudržitelnými výdajovými trendy a s růstem mandatorních výdajů.

2.2 Vládní sektor - národní účty (ESA 95)

V roce 2008 dosáhlo saldo vládního sektoru hodnoty -77 mld. Kč, což představuje -2,1 % HDP. Oproti předběžným údajům ČSÚ z dubna 2009 se tak jedná o zhoršení o přibližně 23 mld. Kč.

V roce 2009 se očekává podstatné prohloubení deficitu vládního sektoru až na hodnotu téměř 240 mld. Kč, tj. 6,6 % HDP. Po poměrně dlouhé době tak dojde opět k překročení hranice 3 %, která je relevantní pro plnění maastrichtských konvergenčních kritérií.

Graf 2-2: Saldo vládního sektoru

Příjmy, výdaje a saldo v roce 2008

Ve srovnání s rokem 2007 vzrostly příjmy vládního sektoru pouze o 1,8 %, a dosáhly tak hodnoty 1 507,8 mld. Kč, což představuje 40,9 % HDP. Pokračuje tak nastartovaný trend snižování podílu příjmů vládního sektoru na HDP. Větší množství disponibilních prostředků je tak ponecháno domácnostem i firmám. V tomto případě je klíčové, aby v podobné míře docházelo i k úpravám na výdajové straně a tento vývoj nebyl vykoupen nárůstem dluhu vládního sektoru.

Za takto nízkým růstem příjmové strany vládního sektoru stojí především výrazný pokles dynamiky růstu daňových příjmů a sociálních příspěvků. Ty tvoří dlouhodobě téměř 90 % příjmů a svým růstem o pouhých 1,3 % tuto situaci do jisté míry determinují.

Hlavní důvody lze spatřovat v přijetí balíků reformních opatření, která byla v roce 2007 schválena. Došlo k úpravě sazeb u DPFO a DPPO, což vedlo k meziročnímu poklesu výnosu těchto daní. K dalším opatřením patřilo zavedení stropů na sociální pojistné, které oproti předcházejícím létům zmírnilo dynamiku růstu. Jako kompenzace výpadku na příjmové straně došlo naproti tomu k růstu snížené sazby DPH a k zavedení energetických daní.

Vliv na příjmovou stranu měla jistě i v současné době probíhající ekonomická krize, která se zčásti projevila již v závěru roku 2008, zvláště pak v posledním čtvrtletí, kdy výrazně zvolnil růst nominálního HDP, který je jedním z určujících faktorů daňových příjmů.

Ve srovnání s dubnovými předběžnými údaji ČSÚ došlo k revizi příjmů vládního sektoru o přibližně 10 mld. Kč směrem dolů, a to především kvůli daňovým příjmům, které byly revidovány (sníženy) o více jak 11 mld. Kč. V tomto případě šlo zejména o DPH (jak již bylo předjímáno v minulém čísle Fiskálního výhledu) a dále pak o DPPO, kde došlo ke zpřesnění na základě odevzdaných daňových přiznání za rok 2008.

Výdaje vládního sektoru vzrostly ve srovnání s rokem 2007 o 5,3 % na hodnotu 1 583,4 mld. Kč, což přestavuje 42,9 % HDP. Na rozdíl od příjmové strany rozpočtu se v tomto roce obrací trend poklesu vládních výdajů na HDP, a je tedy zřejmé, že tento vývoj je pro vládní sektor jen velmi těžko dlouhodobě udržitelný, protože se výrazným způsobem promítá do růstu zadlužení.

Podobně jako na příjmové se i na výdajové straně v zásadní míře promítl reformní balík schválený v roce 2007. Jedná se především o výraznější snížení tempa růstu sociálních transferů a naopak akceleraci růstu vládních investic. Jde vcelku o příznivé přeskupování výdajových priorit, ovšem zásadní otázkou je, jak se zde promítne současná ekonomická krize. Případné zvrácení tohoto vývoje v roce 2009 by tak bohužel snížilo konkurenceschopnost a potenciální produkční schopnosti České republiky, což se může v budoucnu odrazit i v životní úrovni obyvatel.

Na rozdíl od příjmové strany se nepředpokládá, že by ekonomická krize měla na výdajovou stranu vládního sektoru v roce 2008 nějaký znatelnější dopad.

V roce 2008 došlo prvně k zařazení emisních povolenek do rozvahy vládního sektoru (Státního fondu životního prostředí) v celkové výši více jak 218 mld. Kč, které byly České republice přiděleny na dobu pěti let. Začleněním emisních povolenek do rozvahy ovšem nedochází k ovlivnění ani vládního deficitu ani dluhu, ale jedná se pouze o ostatní změnu v objemu aktiv.

Následné bezplatné čerpání emisních povolenek tuzemskými domácnostmi a firmami pak představuje výdajový kapitálový transfer vládního sektoru a na výdajové straně dále dochází k poklesu (ve stejné výši) u položky čisté pořízení nevyráběných nefinančních aktiv. Tato operace nemá vliv na saldo vládního sektoru.

V případě prodeje jednotek přiděleného množství CO₂ (platí pro jednotky přidělené v rámci tzv. Kjótského protokolu, protože jen ty je možné prodávat) jiným státům dojde k poklesu výdajové položky čisté pořízení nevyráběných nefinančních aktiv, a pokud peníze nebudou následně utraceny, i ke zlepšení salda vládního sektoru.

Ve srovnání s dubnovými předběžnými údaji ČSÚ došlo u výdajů roku 2008 k revizi o více než 13 mld. Kč směrem nahoru. V tomto případě se jednalo především o revizi vládních investic, mezispotřeby a kapitálových transferů, a to vždy směrem nahoru.

Saldo vládního sektoru v roce 2008 dopadlo ve srovnání s tím, co nás čeká, poměrně příznivým deficitem 77 mld. Kč, což představuje 2,1 % HDP. Největší vliv zde mělo především záporné saldo subsektoru ústředních vládních institucí, které činilo téměř 88 mld. Kč. Zbylé dva subsektory (místní vláda a fondy sociálního zabezpečení) pak skončily celkově přebytkem cca 10 mld. Kč. Oproti roku 2007 si pohoršily všechny subsektory.

Příjmy, výdaje a saldo v roce 2009

V roce 2009 se vlivem nepříznivé ekonomické situace očekává pokles celkových příjmů vládního sektoru o téměř 6 % na 1 421,9 mld. Kč, což představuje 39,5 % HDP.

Za propadem příjmů stojí především příjmy z daní a sociálního pojištění, které se oproti roku 2008 propadnou o více jak 8 %, v relativním vyjádření tak dosáhnou 33,6 % HDP.

Na příjmové straně je v roce 2009 zobrazen jak dopad ekonomické krize na daňové příjmy vládního sektoru, tak i opatření přijatých vládou v boji proti ní.

S výjimkou spotřebních daní (které vzrostou o 3,6 %) dojde v roce 2009 pravděpodobně k poklesu ve výnosu u všech významných daní a sociálních příspěvků. Nejvíce bude pokles patrný u DPPO, kde bude oproti roku 2008 výnos o 21 % nižší. Tato skutečnost je dána především silnou procykličností daňové základny, která v závislosti na fázi hospodářského cyklu kolísá v mnohem větší míře než například mzdy zaměstnanců nebo spotřeba.

Další daň, u které očekáváme výrazný pokles, je DPFO, která by se měla oproti roku 2008 snížit o téměř 18 %.

V případě DPPO a DPFO je zde jistý nesoulad v tom, že dopady úsporných opatření pro rok 2009 jsou cílené právě na DPPO (ve výši cca 16 mld. Kč) a DPFO se téměř nedotknou. Pokud tedy opravíme příjem z korporátních daní o tuto částku (tedy předpokládáme pouze vliv cyklu bez vlivu protikrizových opatření), dostáváme se k poklesu DPPO o necelých 12 %. Vzhledem k tomu, že se jedná o daň, která je svým charakterem nejvíce procyklická, je tento vývoj teoreticky velmi zajímavý, protože např. DPFO z důvodu cyklu vykazuje pokles výrazně vyšší. Velkým rizikem jsou v současné době placené zálohy na DPPO. Je velmi těžké odhadnout, jestli v současné době odpovídají ekonomické realitě korporátní sféry, a nedojde-li tedy potom v roce 2010 k velkým vratkám záloh na DPPO, které se v tomto případě svým charakterem akrualizují zpět do roku 2009, a tím pádem by ještě dále snížily příjmy z této daně. Samozřejmě v úvahu přichází i opačná situace, kdy zálohy mohou být již sníženy ve větší míře, než by odpovídalo realitě. Rizika se v současné chvíli zdají být pro obě varianty vyrovnaná.

Spotřební daně sice vzrostly o 3,6 %, ale v tomto tempu je zahrnut i efekt legislativní změny schválené v roce 2007, kdy od roku následujícího došlo ke zvýšení spotřební daně z tabákových výrobků. Obchodníci se tak předzásobili již v roce 2007 a následný příjem byl tedy posunut z roku 2008 až do roku 2009, než došlo k rozprodání zásob z roku 2007. To tedy způsobuje nízký základ v roce 2008, ze kterého je počítán růst v roce 2009. Pokud bychom ignorovali tento efekt, nejspíše by došlo k pozorovatelnému poklesu i u spotřebních daní.

Výraznější nárůst na příjmové straně se očekává (o více než 27 %) u nedaňových příjmů, a to především díky nárůstu investičních dotací vládního sektoru přijatých od jiných sektorů, resp. ze zahraničí. V tomto případě jde především o platby z Evropské unie na projekty jí podporované. Tento příjem má poté odraz i na výdajové straně (především u vládních investic) a saldo vládního sektoru je tak ovlivněno negativně pouze ve výši českého spolufinancování.

Tabulka 2-1:

 

Tabulka 2-2:

Na rozdíl od příjmů si výdaje vládního sektoru zachovají určitou růstovou dynamiku a v roce 2009 podle odhadů vzrostou o 4,6 %. Především vinou očekávaného poklesu reálného výkonu ekonomiky a kvůli poměrně nízké předpokládané inflaci se výrazně zvýší jejich poměr k HDP až na hodnotu 46 %, což představuje oproti minulému roku skok o více než 3 p.b.

Konečná spotřeba vládního sektoru oproti roku 2008 vzroste o 4,2 %, což představuje oproti minulým obdobím pouze mírný pokles v její dynamice. Vzhledem k závažné ekonomické situaci je potřeba se zaměřit na další snižování její dynamiky a její stagnaci v dalších letech. Na tomto růstu se nejvíce podepsaly výdaje na individuální spotřebu, a to především poměrně výrazný růst naturálních sociálních dávek, které představují zejména výdaje vládního sektoru na zdravotní péči.

Vzhledem k výraznějšímu růstu nezaměstnanosti v důsledku redukce počtu pracovních míst v době hospodářského útlumu dochází také k akceleraci sociálních transferů (především obyvatelstvu), které ve srovnání s rokem 2008 vzrostou o 6,8 %. Nicméně v porovnání s předchozími lety se i v této krizové době jedná o poměrně rozumný nárůst. Vlivem odložení předčasných voleb z tohoto roku na řádný termín v roce 2010 se riziko u této položky přesouvá na rok následující a teorie veřejné volby by pak předjímala zvýšený tlak na růst sociálních dávek a důchodů v roce 2010. Pro ilustraci například v roce 2006, kdy se konaly poslední volby do Poslanecké sněmovny, byly schváleny velmi štědré zákony, které tempo sociálních transferů vyhnaly až na 12 %. Probíhající krize navíc může zesílit motivaci politických stran stimulovat spotřebu (která se může projevit v růstu HDP pouze krátkodobě), protože právě ta bývá voliči obvykle nejvřeleji přijata.

Dalším výrazným faktorem růstu výdajů jsou úroky, které vládní sektor platí za svou pozici dlužníka. Ty by měly podle odhadů v roce 2009 vzrůst o více než 13 % což je vývoj, který je dlouhodobě naprosto neudržitelný. Úrokové náklady vládního sektoru pak pouze odčerpávají disponibilní zdroje vlády, které mohly být použity na jiné výdajové priority s pozitivními multiplikačními efekty. Pokud jsou nadměrné výdaje navíc použity především na spotřebu, jedná se z pohledu státu o neefektivně vynaložené výdaje. Zásadní prioritou mají být investiční projekty do infrastruktury, vědy a výzkumu a podobných/dalších oblastí, které mají dlouhodobě schopnost zvýšit potenciální produkt země, a tím i daňové příjmy, což ulehčí placení úrokových nákladů.

Poměrně mírný nárůst se v roce 2009 očekává u vládních investic, které se zvýší oproti roku 2008 o 1,6 %. Zde je nutné zmínit zásadní vliv evropských peněz, bez kterých by vládní investice v roce 2009 pravděpodobně výrazně klesaly. S tímto vývojem koresponduje výrazný nárůst přijatých investičních dotací (především z EU).

Celkovou dynamiku výdajové strany v roce 2009 zpomaluje prodej jednotek přiděleného množství CO₂, uvažovaný dosud v relativně konzervativní výši přibližně 11 mld. Kč, který je příjmem Státního fondu životního prostředí. V tomto roce se očekává, že dojde k použití pouze malé části z těchto prostředků (přibližně 0,5 mld. Kč), a tato položka tedy poměrně výrazně zlepšuje saldo vládního sektoru v roce 2009.

Pokud se jedná o bezplatnou spotřebu jednotek přiděleného množství CO₂ rezidentskými domácnostmi a firmami, jedná se o operaci, která je bez vlivu na deficit, protože zároveň s příjmem je do výdajů následně imputován transfer ve stejné výši.

U ostatních výdajů došlo v zásadě k vývoji, který příliš nevybočoval z trendů nastartovaných v minulých letech.

Tabulka 2-3:

Saldo vládního sektoru dosáhne v roce 2009 hodnoty téměř -240 mld. Kč, což představuje 6,6 % HDP a oproti předchozímu roku tak dochází k výraznému zhoršení. Tímto nepotěšujícím vývojem si pravděpodobně v tomto roce projdou všechny subsektory.

Po dobrých výsledcích předchozích dvou let se do deficitu propadne i subsektor místních vládních institucí a skončí deficitem více než 21 mld. Kč. Stejně jako v případě centrální vlády i zde hrají dominantní úlohu především daňové příjmy, které do jisté míry sdílí.

Fondy sociálního zabezpečení (v ČR především zdravotní pojišťovny) skončí své hospodaření po poměrně dlouhé době také deficitem převyšujícím 7 mld. Kč. I v tomto případě má dominantní vliv především pokles ekonomického výkonu, a tím pádem nižší základna, ze které se platí příspěvky na zdravotní pojištění.

Celkový deficit vládního sektoru byl také význačnou měrou ovlivněn opatřeními, která se zavedla v důsledku boje proti hospodářské krizi, což zobrazuje následující tabulka.

Box 1 Opatření 2009 ESA 95 (mld. Kč) PVR VVR (P-V)VR I. Daňové úpravy 1 Změny na DPPO -16,0 0,0 -16,0 2 Změny na DPH -2,5 0,0 -2,5 3 Změny u sociálních příspěvků -36,4 0,0 -36,4 Celkem I -54,9 0,0 -54,9 II. Ostatní úpravy 1 Oblast mzdové politiky a sociálních výdajů 0,4 2,9 -2,5 2 Investice do výzkumu vývoje a infrastruktury 0,0 9,3 -9,3 3 Podpora podnikatelů 0,0 4,5 -4,5 4 Programy EU, státních fondů a dopravní obslužnost 0,0 5,1 -5,1 5 Zapojení rezervní fodnů 0,0 -1,5 1,5 Celkem II 0,4 20,2 -19,8 Celkem I+II -54,5 20,2 -74,7

Oproti odhadu v minulém čísle Fiskálního výhledu došlo k výrazné revizi deficitu směrem k horšímu výsledku o téměř 73 mld. Kč. Důvod lze spatřovat především na příjmové straně, kde došlo k výraznému přehodnocení daňových příjmů.

Tabulka 2-4:

Dluh vládního sektoru

Dluh vládního sektoru dosáhl v roce 2008 hodnoty přibližně 1 105 mld. Kč, což představuje 30,0 % HDP. Oproti roku 2007 tak dluh v absolutním vyjádření vzrostl o přibližně 81 mld. Kč, což je o něco málo více, než činil deficit tohoto roku. V tomto případě tedy docházelo k akumulaci finančních aktiv vládního sektoru.

Tabulka 2-5:

Na konci roku 2009 se předpokládá zadlužení vládního sektoru ve výši přibližně 1 284 mld. Kč, což představuje prudký nárůst na 35,6 % HDP. Na rozdíl od předchozího roku je nárůst dluhu menší než odhadovaný deficit, a vzrůstající zadlužení je tedy zpomalováno rozpouštěním finančních aktiv státu naakumulovaných v minulých letech.

Tabulka 2-6:

Na dluhu se nejvíce podílejí ústřední vládní instituce, velmi daleko za nimi pak generují dluh ještě místní vládní instituce. Fondy sociálního zabezpečení vykazují dlouhodobě zanedbatelnou míru zadluženosti.

2.3 Mezinárodní srovnání

Vládní saldo

Saldo vládního sektoru zemí EU27 dosáhlo v roce 2008 hodnoty -2,3 % HDP. V důsledku krize bylo přerušeno jeho výraznější a systematické zlepšování z posledních let a zhoršilo se o 1,5 p.b. oproti předchozímu roku 2007. Česká republika se s deficitem ve výši 2,1 % HDP nacházela mírně pod průměrem EU27.

Nejhoršího vývoje salda vládního sektoru dosáhlo v roce 2008 Řecko se schodkem 7,7 % HDP a možná překvapivě i Irsko s hodnotou -7,2 % HDP. V roce 2009 očekávají deficitní hospodaření vládního sektoru poprvé všechny země EU27 najednou, včetně tradičně přebytkových na severu Evropy (údaj za Dánsko není k dispozici, proto předpokládáme schodek 0,1 % z dubnových notifikací vládního deficitu a dluhu). Vůbec nejvyšší deficity by měly vykázat na ostrovech (Spojené království 12,6 % HDP, Irsko 12,0 % HDP) a v Řecku (12,5 % HDP). Deficit horší než 3% maastrichtské kritérium očekává v roce 2009 v důsledku ekonomických problémů rekordních 20 zemí včetně České republiky (viz Tabulka 5-19). S výjimkou Malty se hospodaření vládního sektoru oproti předchozímu roku ve všech zemích zhorší.

Z nových členských států je fiskálně velmi disciplinované Bulharsko, které po dlouhých letech přebytků zaznamená až v roce 2009 mírný deficit, a dále Estonsko a Kypr. Evropská komise nebude v těchto zemích pravděpodobně vyhlašovat tzv. proceduru nadměrného schodku (EDP). Oproti jiným zemím se Maďarsku i přes jeho ekonomické problémy podaří stabilizovat výši schodku veřejných financí. Naopak v dříve fiskálně úspěšných pobaltských zemích Litvě a Lotyšsku se stav veřejných financí zhorší relativně nejvíce, a to platí i o vládním dluhu.

Vládní dluh

Dluh vládního sektoru by měl dlouhodobě přibližně reflektovat vývoj deficitů daných zemí. U zemí EU27 dosáhl dluh vládního sektoru v roce 2008 hodnoty 61,5 % HDP, tedy o 2,8 p.b. více než v roce 2007.

Česká republika je na tom z pohledu ukazatele vládního dluhu dosud relativně dobře - dluh se dlouhodobě pohybuje na úrovni kolem 30 % HDP, nicméně v roce 2009 se očekává jeho znatelný růst (35,6 % HDP). ČR by sice prozatím hladce splnila maastrichtské dluhové konvergenční kritérium, obezřetnost je ovšem nutná z hlediska sílící dynamiky růstu dluhu.

Mezi nejzadluženější země EU27 patří tradičně triumvirát Itálie, Řecko a Belgie, přičemž Itálie je a stále bude země, která by nebyla schopna pokrýt veškerý svůj veřejný dluh ani celkovou roční produkcí. Jeho relativní výše činí v roce 2008 105,8 % HDP, resp. 115,1 % v roce 2009. Za povšimnutí stojí určitě pozitivní vývoj dluhu v Bulharsku a i ve Švédsku. Relativně prudké zhoršení zaznamenalo v roce 2008 duo Irsko a Lucembursko, v roce 2009 kromě výše zmíněné Litvy a Lotyšska rovněž Spojené království a dále Řecko, kde v roce 2009 přesáhne výše veřejného dluhu podobně jako v Itálii hodnotu roční produkce (112,9 % HDP). Nejnižším podílem vládního dluhu na HDP se mohou již tradičně chlubit v Estonsku (viz Tabulka 5-19).

Tabulka 2-7:

3. Střednědobý fiskální výhled

• 3. Střednědobý fiskální výhled PDF (279kB)

 

3.1 Střednědobý výhled státního rozpočtu a výdajové rámce

Saldo hospodaření veřejných rozpočtů v metodice fiskálního cílení dosáhlo v roce 2008 hodnoty -35,4 mld. Kč, tedy -1,0 % HDP. To je o 0,2 p.b. lepší výsledek, než bylo očekáváno v předchozím Fiskálním výhledu. Pro rok 2009 je však v současnosti odhadován tento deficit ve výši 6,4 % HDP. Meziroční zhoršení tak dosahuje 5,4 p.b. Uvedené zhoršení je pochopitelně dáno výrazným propadem daňových příjmů a nárůstem sociálních dávek a úrokových plateb a výdaji v souvislosti s Národním protikrizovým plánem.

Neboť nepříznivý vývoj hospodaření veřejných rozpočtů by pokračoval i v roce 2010, schválila Poslanecká sněmovna "Zákon, kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010", jenž jednak dočasně omezuje některé plánované mandatorní výdaje, ovšem zejména zvyšuje daňové příjmy. V důsledku dodržení, resp. mírného snížení, výdajového rámce pro rok 2010, a tedy sterilizace stimulačních a cyklických výdajů, lze pro tento rok očekávat deficit veřejných rozpočtů (metodika fiskálního cílení) ve výši 4,9 % HDP.

Uvedené skutečnosti, zejména vypršení dočasného omezení mandatorních výdajů, doprovázené výraznějším snížením výdajového rámce pak pro rok 2011 generují deficit veřejných rozpočtů ve výši 5,5 % HDP (viz Tabulka 3-1). Očekávané deficity veřejných rozpočtů v letech 2010 a 2011 jsou o 3,2 p.b., resp. o 4,2 p.b. vyšší, než činil předpoklad v loňském Fiskálním výhledu.

U veřejných rozpočtů mimo státní rozpočet a státní fondy přepokládáme po výrazném zhoršení hospodaření v roce 2009 určité zlepšení deficitu na úroveň 0,3 % HDP v letech 2010 a 2011, resp. 0,2 % HDP v roce 2012. Deficit ve výši zhruba 0,3 % HDP bude vyvolán zejména nutností hradit závazky spojené s odstraňováním starých ekologických zátěží. U místních rozpočtů a zdravotních pojišťoven předpokládáme v letech 2010 až 2012 v podstatě vyrovnané hospodaření.

Tabulka 3-1:

Poznámky:
Snížení úrovně příjmů a výdajů od roku 2011 (bez vlivu na očekávané saldo) vyplývá ze skutečnosti, že ve výhledu státního rozpočtu po roce 2009 nejsou zahrnuty očekávané příjmy z fondů EU a výdaje jimi financované.

Poslanecká sněmovna v prosinci 2008 schválila usnesením č. 966/2008 částky střednědobého výdajového rámce na roky 2010 a 2011. Ty pro státní rozpočet a státní fondy činily 1 126,5 mld. Kč pro rok 2010 a 1 171,1 mld. Kč pro rok 2011 v nekonsolidovaném vyjádření.

Podle rozpočtových pravidel je možné schválené výdajové rámce upravit pouze o taxativně vymezené položky. Výdajový rámec pro rok 2010 je třeba zvýšit o nově zahrnuté očekávané výdaje spolufinancované z fondů EU ve výši 96,3 mld. Kč. Úpravy z titulu změn rozpočtového určení daní ani žádné další povolené úpravy se v letech 2010 a 2011 neuvažují. Po zohlednění změn dotačních vztahů mezi státním rozpočtem a státními fondy (konsolidace) dosahují schválené výdajové rámce po úpravách hodnoty 1 296,0 mld. Kč v roce 2010 a 1 170,6 mld. Kč v roce 2011 (viz Tabulka 3-2).

Tabulka 3-2:

Jak již bylo výše konstatováno, v rámci úsporných opatření bylo PSP ČR předložen návrh na snížení výdajových limitů o 0,8 mld. Kč pro rok 2010, resp. o 10,1 mld. Kč pro rok 2011. Pro rok 2012 je navrhován výdajový limit ve výši 1197,2 mld. Kč.

Tabulka 3-3:

3.2 Střednědobý výhled vládního sektoru

Saldo vládního sektoru

Saldo vládního sektoru je v roce 2008 odhadováno na -2,1 % HDP, tedy o 1,4 p.b. horší než v roce 2007. Na tomto zhoršení salda se podílí zejména dopady ekonomických problémů druhé poloviny roku 2008. V roce 2009 očekáváme v důsledku ekonomické recese zhoršení salda sektoru vlády až na -6,6 % HDP. Přitom je uvažováno, stejně jako v případě metodiky fiskálního cílení, s dopady protikrizových opatření uvedených v boxu 1.

ČR má v důsledku poklesu objemu emisí CO₂ proti bazickému roku 1990 možnost prodat určitý objem tzv. jednotek přiděleného množství CO₂ jiným státům. Celkový možný příjem z tohoto prodeje se odhaduje na cca 25 mld. Kč. Tyto finanční prostředky by měly být v plné výši použity na financování ekologických projektů. Proto bude kumulativní dopad na deficity sektoru vlády za období prodeje a realizace výdajového programu nulový. Protože však výnosy a náklady nebudou časově souladné, dochází k ovlivnění sald sektoru vlády v jednotlivých letech. Ve vykázané hodnotě salda vládního sektoru ve výši -6,6 % HDP je započítán výnos z prodeje jednotek přiděleného množství CO₂ ve výši 11 mld. Kč a výdaj ve výši cca 0,5 mld. Kč, saldo roku 2009 je tedy z tohoto titulu pozitivně ovlivněno.

Přijaté výdajové rámce v letech 2010 až 2012 nepočítají s dodatečnými výdaji financovanými z prodeje jednotek přiděleného množství CO₂, ačkoliv byl tento úmysl deklarován. V letech 2010 a 2011 proto přijímáme předpoklad, že salda sektoru vlády nebudou z tohoto titulu ovlivněna, resp. že příjmy a výdaje se budou v každém roce rovnat. Pro rok 2012 považujeme za korektní, aby byl pozitivní dopad z roku 2009 kompenzován a saldo sektoru vlády v roce 2012 zhoršujeme o stejnou částku, o jakou bylo saldo zlepšeno v roce 2009. Tím bude zajištěn nulový kumulativní dopad na saldo. Tato skutečnost má pak také dopad na položku "Rozdíl mezi ESA 95 a fiskálním cílením" v roce 2012, viz tabulka 3-1.

Výhled pro roky 2010 až 2012 je předurčen schválenými výdajovými limity státního rozpočtu a státních fondů, které pokrývají cca dvě třetiny celkových vládních výdajů, a jejichž dodržení výhled předpokládá. Pozitivně, z hlediska udržitelnosti veřejných rozpočtů, lze nepochybně hodnotit snahu vlády snižovat deficit prostřednictvím krácení výdajových rámců a přijetí úsporného balíčku, který je uveden v boxu 2. Deficit sektoru vlády tak je v roce 2010 očekáván ve výši 5,3 % HDP, v roce 2011 ve výši 5,6 % HDP a v roce 2012 ve výši 5,5 % HDP.

Box 2 Opatření pro rok 2010 Příjmy a výdaje VR ESA 95 (mld. Kč) PVR VVR (P-V)VR I. Úsporná opatření 1. Majetkové daně 3,0 0,0 3,0 2. Daň z příjmů 0,1 0,0 0,1 3. Spotřební daně 10,9 0,0 10,9 4. Daň z přidané hodnoty 13,4 0,0 13,4 5. Sociální zabezpečení a státní politika zaměstnanosti 31,0 0,0 31,0 6. Státní sociální podpora -0,6 -0,6 0,0 7. Nemocenské pojištění 0,0 -2,4 2,4 8. Zaměstnanost 0,0 -3,5 3,5 9. Zdravotní pojištění -4,5 0,0 -4,5 Celkem I. 53,3 -6,5 59,8 II. Další opatření a dopady 1. Platy -2,3 -5,4 3,1 2. Ostatní -7,5 -17,7 10,2 Celkem II. -9,8 -23,1 13,3 Celkem I.+II. 43,5 -29,6 73,1

Fiskální cíle pro roky 2011 a 2012 by současně měly směřovat k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, který je pro ČR stanoven v rámci fiskálních pravidel EU. Tento střednědobý rozpočtový cíl odpovídající strukturálnímu deficitu ve výši 1,0 % HDP je ČR povinna dosáhnout co nejdříve, nejpozději však v roce 2012. Na základě navrhovaného nastavení fiskální politiky a výdajových rámců je však pravděpodobné, že tento cíl nebude v roce 2012 naplněn.

Tabulka 3-4:

Tabulka 3-4 blíže specifikuje deficity jednotlivých složek sektoru vlády. U fondů sociálního zabezpečení očekáváme v podstatě vyrovnané hospodaření, zatímco v případě místních vládních institucí očekáváme postupné překonání šokového propadu příjmů.

Příjmy vládního sektoru

Odhad dynamiky příjmů vládního sektoru pro rok 2009 zaznamenal od data publikace předchozího Fiskálního výhledu zhoršení, když byla predikce celkových příjmů oproti jarnímu Výhledu revidována směrem dolů o cca 53 mld. Kč. Zpřesněný odhad implikuje pro rok 2009 meziroční pokles příjmů vládního sektoru na úrovni 5,7 %. Pro rok 2010 naopak představují nové odhady z důvodu zvýšení daní zlepšení meziročního růstu příjmů vládního sektoru na úroveň 5,7 % oproti původnímu růstovému odhadu 1,6 %. Odhad vývoje příjmů sektoru vlády pro rok 2011 zůstává v růstovém vyjádření nezměněný na úrovni cca 4 %.

Hlavními položkami zhoršujícími příjmovou dynamiku vládního sektoru byly zpřesněné odhady propadu daňových příjmů, a to zejména u položky běžné daně z důchodů, jmění a jiné (korekce směrem dolů o 27 mld.), položky výdaje na sociální příspěvky (zhoršení o cca 21 mld.) a u spotřebních daní (oproti jarnímu Výhledu zhoršení odhadu výběru o 11,1 mld. Kč).

Daňová kvóta nadále ve střednědobém výhledu osciluje kolem úrovně 34 % HDP.

Tabulka 3-5:

Výdaje vládního sektoru

Ve výdajové oblasti předpokládáme pokračování v úsporné politice vlády a dodržování zpřísněných výdajových limitů. Přesto od minulého Fiskálního výhledu došlo k revizi odhadu výdajů vládního sektoru směrem nahoru o cca 9 mld. v roce 2010, mj. předpokládaným přesunem prostředků programu "Zelená úsporám".

Ke zlepšení situace (snížení výdajů) naopak došlo v případě odhadu výdajů na kolektivní spotřebu (jejich meziroční nárůst o 1,2 % očekávaný v předchozím Fiskálním výhledu pro rok 2010 byl v rámci revidovaného výhledu změněn na meziroční pokles o 4,3 %, a to zejména z důvodu plánovaného snížení platů ve státní správě) a ve vývoji položky sociální transfery jiné než naturální (původně očekávaný meziroční nárůst o 5,1 % v roce 2010 byl nově revidován na polovinu, tj. o 2,5 %). Rovněž došlo ke snížení odhadu objemu náhrad zaměstnancům v důsledku úsporných opatření zavedených vládou v sektoru státní správy, když jejich původně očekávaný nulový meziroční nárůst byl nově pro rok 2010 nahrazen předpokladem meziročního poklesu o 5,4 %.

Úrokové výdaje zaznamenají v letošním roce meziroční nárůst o 13,2 %, revidovaný odhad je však oproti předchozímu Fiskálnímu výhledu pro rok 2009 nižší o 3,4 mld. Kč. Alarmující však nadále zůstává meziroční nárůst této položky pro další období, kdy pro rok 2010 odhadujeme meziroční zvýšení úrokových výdajů o 43,8 % a pro 2011 jejich meziroční nárůst o dalších 23 %.

Tabulka 3-6:

Dluh vládního sektoru

V roce 2008 byla opětovně dosažena hranice 30 % poměru dluhu na HDP. V letech 2008 -2012 předpokládáme nárůst podílu vládního dluhu na HDP o 14,3 p.b.

V letech 2007 a 2008 došlo k výrazné kumulaci finančních aktiv, konkrétně oběživa a vkladů, což zpomalilo pokles podílu dluhu. Předpokládáme, že již akumulovaná finanční aktiva budou použita k financování vládních výdajů v letech 2009-2012, což přispěje k pomalejšímu růstu dluhu, než by odpovídalo výsledkům hospodaření sektoru vlády.

Výhled také nezachycuje dosud neschválené privatizační akce. V případě jejich uskutečnění a využití příjmů z privatizace k financování vládních výdajů by došlo k dalšímu zpomalení nárůstu podílu vládního dluhu na HDP.

Rozdíl mezi saldem hospodaření (tokovou veličinou) a změnou dluhu (stavovou veličinou) je vyjádřen faktory působícími na úroveň dluhu (tzv. stock-flow adjustment). Nejvýznamnějším faktorem ovlivňujícím úroveň vládního dluhu je zpravidla vládní saldo - v případě deficitů se dluh kumulativně zvyšuje a v případě přebytků snižuje. Příčiny rozdílu mezi velikostí kumulovaných sald a skutečného dluhu jsou následující:

• Rozdílnost účetních konceptů: Koncept dluhu je hotovostní, příčinou zadlužování je nedostatek finančních prostředků. Naproti tomu saldo v metodice ESA 95 je zachyceno na akruálním principu.

• Rozdílnost obsažených položek: Vládní saldo je bilanční položkou rozvahy všech finančních aktiv a pasiv, zatímco dluh je definován jako souhrn pouze některých pasiv (konkrétně oběživa a vkladů, dluhopisů a přijatých půjček); tedy změna aktiv a nedluhových pasiv ovlivňuje saldo bez vlivu na dluh.

• Rozdílnost ocenění: Dluh je oceněn v nominální hodnotě, zatímco saldo vychází z tržních cen. Úroveň zahraničního dluhu může být ovlivněna rozdíly ve směnných kursech.

Tabulka 3-7:

Cyklický vývoj

Podle aktuálních odhadů potenciálního produktu a makroekonomické predikce se česká ekonomika nachází ve fázi recese, k vrcholu ekonomického cyklu došlo v roce 2007. V roce 2009 došlo k poklesu HDP pod jeho potenciální úroveň, a tím i k překlopení kladné produkční mezery do záporných hodnot. V roce 2009 došlo rovněž k celkovému poklesu reálného HDP. Důsledkem těchto nepříznivých makroekonomických podmínek je zvýšení podílu nominálního deficitu na HDP v roce 2009. V položce jednorázové a ostatní přechodné operace jsou v letech 2009-2012 zohledněny jednorázové příjmy z prodeje jednotek přiděleného množství i s nimi související jednorázové výdaje.

Fiskální úsilí, definované jako meziroční změna strukturálního salda, se také v letech 2008 a 2009 nevyvíjí příznivě. V roce 2010 by mělo dojít ke zvýšení fiskálního úsilí po zavedení stabilizačních opatření. Vývoj v letech 2011 a 2012 však naznačuje další zhoršení fiskálního úsilí.

Je zřejmé, že střednědobý rozpočtový cíl, ke kterému se ČR zavázala EU, nebude v roce 2012 při takto nastavené fiskální politice dodržen.

Tabulka 3-8:

3.3 Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí

Problematice dlouhodobých projekcí veřejných výdajů je v tomto Fiskálním výhledu věnováno samostatné téma, viz kapitola 4.

4. Téma: Dlouhodobé fiskální projekce

• 4. Téma: Dlouhodobé fiskální projekce PDF (212kB)

 

4.1 Úvod

Problematiku projekcí dlouhodobých výdajů lze považovat za užitečný podklad pro debatu o udržitelnosti veřejných financí. Projekce se na úrovni EU (na projekcích dlouhodobých výdajů participuje i Norsko) pro členské státy aktualizují v současné době v tříletých cyklech a výsledky se publikují v tzv. Zprávě o stárnutí populace.

Obecně lze říci, že podkladem pro dlouhodobé projekce jsou dva vstupy - populační projekce a dlouhodobá projekce HDP, u penzí je pak významný i předpoklad o vývoji reálné úrokové míry. Výstupem je pak dlouhodobý výhled vývoje výdajů v pěti oblastech - penze, zdravotní péče, dlouhodobá péče, vzdělávání a dávky v nezaměstnanosti.

Horizont projekcí je stanoven na cca 50 let, takže poslední projekce končí rokem 2060. Toto období se na první pohled může zdát příliš dlouhé a analýzy, vzhledem k nejistotě v tak dlouhém časovém úseku, snad i nevěrohodné. Je nutné si ale uvědomit, že kratší horizont by především v oblasti udržitelnosti penzijního systému postrádal smysl, ba naopak právě vzhledem k povaze zkoumané problematiky by měl být horizont co nejdelší. A to tak, aby bylo možné zkoumat změny v populační struktuře, které se vyznačují poměrně dlouhou setrvačností. Tudíž horizont projekcí v délce 50 let lze považovat za rozumný kompromis.

4.2 Vstupní údaje pro analýzu

Populační projekce

Populační projekce je připravována experty na demografii v Eurostatu za významného přispění národních statistických úřadů členských zemí EU. Oproti dříve používané metodologii, která byla v principu "trendová", byla v posledním kole použita tzv. "konvergenční" metodologie. Podstata této metodologie spočívá v předpokladu, že ve velmi dlouhém období budou hlavní demografické činitele - míra porodnosti, míra úmrtnosti a úroveň čisté migrace - ve všech zemích EU směřovat k určité hodnotě. Za tento konvergenční "bod" byl zvolen rok 2150. Co se týče hodnoty, ke které země EU mají konvergovat, ta je určena v případě míry porodnosti a míry úmrtnosti současnou situací v daném ohledu "nejpokročilejších" zemí, zatímco u čisté migrace se pro rok 2150 předpokládá nulová hodnota (čistá migrace konverguje k nule).

U míry porodnosti jsou na tom v současné době (údaje za rok 2006) nejlépe skandinávské země, Velká Británie, Francie a Irsko. Nejnižší míra porodnosti v rámci těchto zemí je v Dánsku (1,83), nejvyšší je pak ve Francii (1,98). Nejnižší míru porodnosti mají v EU Slováci (1,24). Očekávaná cílová hodnota, ke které by měly země EU v roce 2150 mírou porodnosti dokonvergovat, byla zvolena ve výši 1,85. V případě ČR tak má být míra porodnosti na konci horizontu projekcí (2060) na úrovni 1,52. V EU se očekává nárůst celkové míry porodnosti z 1,52 v roce 2008 na 1,57 v roce 2030 a dále pak na 1,64 v roce 2060.

Očekávaná délka života při narození se prakticky ve všech zemích EU mezi léty 1960 a 2006 zvýšila. Jedinou výjimkou jsou Lotyšsko a Litva, kde je nárůst nepatrný, takže tam průměrný věk dožití fakticky stagnoval. Na druhé straně nejvyšší nárůst v očekávané délce života zaznamenali v Portugalsku, a to cca o 14,5 roku. V roce 2006 se tak očekávaná míra dožití u ženy pohybovala v EU v rozpětí od 76,2 let v Rumunsku do 84,4 let ve Španělsku a Francii a pro muže od 65,3 let v Litvě do cca 78,8 na Kypru a ve Švédsku. V EU jako celku se očekává u mužů nárůst průměrné délky života ze 76,0 let v roce 2008 na 84,5 let v roce 2060, zatímco u žen by měla průměrná délka života vzrůst z 82,1 let v roce 2008 na 89,0 let v roce 2060. Rozdíly v očekávané délce života se tak u mužů a žen snižují, neboť průměrná délka života u mužů roste o 8,5 roku, ale u žen jen o 6,9 roku. Stojí za zmínku, že nejvyšší nárůst se očekává v nových členských státech, poněvadž je v nich dnes nižší věk dožití a budou tak konvergovat rychleji, ovšem i tak budou v roce 2060 stále pod průměrem EU.

V roce 2008 byl čistý příliv migrantů do EU cca 1 680 000 osob. Předpokládá se, že v roce 2060 by mohl být zhruba poloviční, tj. cca 800 000 osob. Kumulativně se tak odhaduje, že za celé období mezi roky 2008 a 2060 bude činit čistá migrace 59 miliónů osob, z nichž většina (39,6 miliónu) imigruje do Itálie, Španělska, Německa a UK.

I když se celkový počet obyvatel EU do roku 2060 mírně zvýší, bude tento vývoj velmi nerovnoměrně rozložen. Zhruba polovina zemí EU (převážně nových členských států včetně ČR) bude čelit naopak poklesu populace. Vlivem výše zmíněných populačních činitelů se zvýší mediánový věk v EU ze 40,4 let v roce 2008 na 47,9 let v roce 2060. Počet obyvatel ve věku 0-14 let bude ve většině zemí klesat, stejně tak u skupiny osob v produktivním věku (v případě ČR klesne počet osob ve skupině 0 až 14 let o více než pětinu a u osob v produktivním věku bude pokles činit dokonce téměř 30 %). Naproti tomu počet osob ve věku 65+ let se zhruba zdvojnásobí a u osob ve věku 80 let a starších je projektován nárůst trojnásobný (v případě ČR je nárůst o cca 110 % resp. o 265 %). Tento vývoj bude mít samozřejmě negativní důsledky na míru závislosti, kdy v případě ČR podíl 65+ na populaci v produktivním věku vzroste z 20,6 % na 61,4 % a celková míra závislosti (podíl lidí v neproduktivním věku k populaci v produktivním věku) vzroste ze 40,7 % na 84 %.

HDP

Pro potřeby projekce HDP se jako vstupy používají projekce pracovní síly, nezaměstnanosti a produktivity práce.

Míra participace (podíl pracovní síly na populaci v produktivním věku) se do roku 2060 zvýší v EU o 3,5 procentního bodu, v případě ČR půjde zhruba o stejné zvýšení. V jednotlivých kohortách (věkových skupinách) bude ale situace EU a ČR odlišná. Zatímco v kohortách 15-24 a 25-54 v EU jako celku míra participace vzroste (o 2 p.b. resp. 1,6 p.b.), v ČR v obou případech klesne (o 0,1 p.b. resp. 0,9 p.b.). Nejvyšší očekávané zvýšení míry participace pozorujeme v kohortě 55-64, která roste v EU o 15,1 p.b., v ČR pak o 18,6 p.b., což je po Maltě, Španělsku a Itálii čtvrtý největší nárůst v EU. Nabídka práce vzroste v EU o 3,7 % do roku 2020 především díky růstu nabídky práce žen, ale tento trend bude po roce 2020 zvrácen a v roce 2060 bude objem nabídky práce o cca 24,4 miliónu osob nižší než v roce 2007. Tento nepříznivý vývoj půjde na vrub negativnímu demografickému vývoji. ČR patří mezi 11 zemí (kromě ČR jde ještě o Nizozemsko, Dánsko, Finsko, Estonsko, Litvu, Lotyšsko, Polsko, Slovinsko, Rumunsko a Bulharsko), u kterých nabídka práce bude klesat po celou dobu projekce. Naproti tomu růst nabídky práce po celé období projekcí zaznamenají pouze Kypr, Lucembursko, Irsko, Francie, Švédsko a UK.

Pro projekce nezaměstnanosti se využívá předpoklad, že vývoj NAIRU, tj. strukturální míry nezaměstnanosti, bude konstantní, přičemž země s vyšší aktuální mírou nezaměstnanosti než je průměr NAIRU v EU15 (6,2 %) dokonvergují k této hodnotě do roku 2020. To se týká Belgie, Německa, Řecka, Španělska, Francie, Portugalska, Maďarska, Malty a Slovenska.

S danou populační projekcí, předpoklady o míře nezaměstnanosti a projekcí pracovní síly se míra zaměstnanosti v produktivním věku bude vyvíjet pozitivně a vzroste v EU ze 65,5 % v roce 2007 na 69,9 % v roce 2060. V ČR ve stejných letech míra zaměstnanosti vzroste ze 66,2 % na 70,2 %. Nejvyšší nárůst míry zaměstnanosti bude pochopitelně v kohortě starších pracovníků, tj. 55-64, kde je v EU nárůst 15,1 p.b., v ČR dokonce 18,5 p.b. U počtu zaměstnaných osob se očekává růst o 0,4 % ročně do roku 2020 a následně podobně dynamický pokles, takže k roku 2060 se v EU odhaduje pokles o cca 19,4 miliónu zaměstnaných osob oproti roku 2007. K výpočtu pracovního vstupu se využívá předpoklad o vývoji změn odpracovaných hodin na pracovníka. V celé EU sice klesne v celém horizontu projekce celkový počet odpracovaných hodin o 8,2 %, nicméně existují značné diference mezi členskými státy. Růst počtu odpracovaných hodin se očekává v Belgii, Irsku, Francii, Španělsku, Kypru, Lucembursku, Švédsku a Velké Británii, pokles o 20 a více procent pak v Bulharsku, ČR, Německu, Estonsku, Litvě, Lotyšsku, Maďarsku, Polsku, Rumunsku, Slovinsku a Slovensku. Ve zbylých zemích EU a Norsku se tedy očekává pokles celkových odpracovaných hodin, nicméně ale o méně než 20 %.

K projekci HDP se využívá standardní Cobb-Douglasova produkční funkce, neboť tento přístup umožňuje osvětlit hlavní komponenty růstu produktivity práce a v neposlední řadě jde o standardní součást ekonomického mainstreamu, jakkoliv byl tento přístup v minulosti teoreticky diskreditován. U souhrnné produktivity faktorů (TFP) byl přijat předpoklad konvergence k historickému průměru jejího růstu na úrovni 1,1 %, což je zároveň blízko růstu TFP v USA. A protože v dlouhém období odpovídá produktivita práce podílu TFP a pracovnímu vstupu (ten byl stanoven na 0,65), produktivita práce v dlouhém období tak poroste tempem 1,7 %. Nicméně rychlost konvergence se v členských státech liší podle jejich úrovně důchodu per capita, neboť země s nižší ekonomickou úrovní mají vyšší potenciál v důsledku efektu dohánění. Např. ČR patří spolu se Španělskem, Maltou, Kyprem, Slovinskem a Řeckem do skupiny nejrozvinutějších následovníků, pro které platí, že dokonvergují k hodnotě růstu TFP na úrovni 1,75 % v roce 2020 a pak následně budou postupně konvergovat k hodnotě 1,1 % do roku 2050. Je třeba dodat, že TFP se zde bere jako exogenní veličina, tj. nebere v úvahu např. aspekty stárnutí populace apod. U tvorby kapitálu bylo zpočátku použito tzv. investiční pravidlo, což znamená, že kapitál roste dle podílu investic na HDP. Protože by ale takové pravidlo bylo pro delší horizont především pro nové členské státy příliš optimistické, bylo použito pouze pro období do roku 2010. V dalším období (do roku 2030) pak země procházejí tzv. transitním pravidlem, kdy se lineárně dostávají do bodu s neutrálním technickým pokrokem, tj. kapitál roste stejným tempem jako efektivní pracovní vstup. Toto tzv. kapitálové pravidlo platí od roku 2030 dále. I když všechny země EU v budoucnu zpomalí svůj potenciální růst z důvodu demografického vývoje, budou zde existovat značné rozdíly mezi zeměmi. V první polovině projekčního horizontu má dominantní vliv růst produktivity odrážející rozdílné výchozí pozice zemí EU na počátku projekcí. V druhé polovině se ale dominantním faktorem stává pracovní vstup, ať již kvůli demografickým projekcím nebo z důvodu konvergence temp růstu produktivity práce.

Úroková míra

Reálná úroková míra byla pro dlouhé období při odhadované dlouhodobé míře inflace 2 % stanovena na úrovni 3 %.

4.3 Výstupy dlouhodobých projekcí

Penzijní výdaje

Specifičnost penzijních systémů je v jednotlivých zemích natolik velká, že se zde využívají penzijní modely obhospodařovávané jednotlivými členskými státy. Jednotný model pro všechny země, jak je tomu u ostatních typů dlouhodobých výdajů, není možné smysluplně a s nezbytnou mírou určité detailnosti sestrojit. K zajištění vysoké kvality a co nejvyšší srovnatelnosti výsledků v rámci EU je ovšem dán vzor, využívají se společné předpoklady (popsané výše) a pořádají se oponentská řízení modelů a jejich výstupů za účasti členských států a zástupců Evropské komise. ČR v těchto oponentských řízeních vystupuje jako oponent Kypru a je sama oponována Bulharskem.

Jádrem penzijních projekcí jsou veřejné penzijní výdaje. Projekce se konstruují k těmto základním veličinám:

• Hrubé penzijní výdaje (tj. včetně daní z penzí);

• Počet penzistů/penzí (kvůli souběhu několika penzí jednomu penzistovi se liší);

• Počet plátců důchodového pojištění;

• Platby do důchodového pojištění;

• Aktiva akumulovaná v rámci penzijního systému.

Na bázi dobrovolnosti mohou členské státy projektovat i další veličiny:

• Zaměstnanecké a soukromé mandatorní penzijní výdaje (tzv. druhý pilíř);

• Individuální a celkový náhradový poměr (individuální náhradový poměr znamená podíl první penze a poslední mzdy, zatímco celkový náhradový poměr znamená podíl průměrné penze a průměrné mzdy);

• Daně z penzí a čisté penzijní výdaje;

• Soukromé penzijní výdaje (tzv. třetí pilíř).

ČR kromě povinných údajů poskytuje informace o náhradových poměrech, v menší míře i o soukromých penzijních výdajích na základě dat Asociace penzijních fondů (APF). U soukromých penzí je však v ČR problém, že tyto neslouží primárně jako penzijní úspory, nýbrž jako výhodná forma spoření, která je značnou částí přispěvatelů vybírána jako celková suma, nikoliv jako pravidelná platba ve stáří (anuita). Podobná situace je i u vykazování daní z penzí. Je sice pravda, že formálně penze v ČR podléhají dani z příjmu, ale nezdanitelná část penzí je tak vysoká, že daně platí jen nepatrná část důchodců. Z tohoto důvodu lze považovat příjmy z těchto daní jako zanedbatelné, a proto je v projekcích přímo nevyčíslujeme. Daně z penzí jsou nejvýznamnější položkou v Nizozemí a v Dánsku převážně kvůli poměrně vysokým výnosům ze zdanění penzí z fondového pilíře.

Hrubé veřejné penzijní výdaje v zemích EU a Norska znázorňuje tabulka 4-1, daně z penzí v zemích, které tyto informace vykazují (tj. mají daně z penzí zavedené a jsou v jejich systému významné) znázorňuje tabulka 4-2.

Tabulka 4-1:

 

Tabulka 4-2:

Zdravotní péče

Rovněž k projekcím zdravotní péče se využívá výše zmíněných předpokladů a navíc dat poskytovaných členskými státy, Eurostatem a OECD. Právě dodatečná národní data mohou být zdrojem určitých nekonzistentností, neboť některá z nich jsou dostupná jen v některých zemích; svou roli hraje i rozdílná metodika. Výdaje na zdravotní péči závisejí na řadě poptávkových a nabídkových faktorů. Na straně poptávky jde především o zdravotní stav, ovšem nelze zde hledat kauzalitu s věkem; věk je pouze jedním z faktorů, který na zdravotní stav působí. Na druhou stranu na straně nabídky působí řada ekonomických, institucionálních a sociálních faktorů. Výdaje na zdravotní péči jsou hlavně určeny:

• Zdravotním stavem populace;

• Ekonomickým růstem a rozvojem;

• Technologickým pokrokem;

• Organizací a financováním systému zdravotní péče;

• Lidskými a kapitálovými zdroji.

Je velmi obtížné odpovědně zvážit, jak uvedené faktory budou v budoucnu působit. Z tohoto důvodu se k výdajům na zdravotnictví přistupuje prostřednictvím několika scénářů, které tak dávají přehled o jednotlivých možných scénářích vývoje:

1. Čistě demografický scénář
   Čistě demografický scénář se snaží izolovat jen a pouze efekt stárnutí populace jako faktor ovlivňující výdaje na zdravotní péči. Předpokládá, že výdaje na zdravotní péči v celém věkovém profilu na obyvatele budou po celou dobu konstantní jako ve výchozím roce 2007.

2. Scénář očekávaného vysokého věku
   Scénář očekávaného vysokého věku zkoumá rozpočtové dopady alternativního demografického scénáře s vyšší očekávanou mírou dožití, což je jediný rozdíl oproti čistě demografickému scénáři.

3. Scénář konstantního zdraví
   Čistě demografický scénář může působit jako pesimistický, neboť zachovává konstantní zdraví v relaci k věkovému profilu, což prakticky znamená, že prodloužení věku povede ke stejnému prodloužení doby ve špatném zdravotním stavu. Scénář konstantního zdraví naopak předpokládá, že prodloužení délky života jde ruku v ruce s prodloužením doby života v dobrém zdravotním stavu.

4. Scénář nákladů spojených se smrtí
   Scénář nákladů spojených se smrtí váže výdaje na zdravotní péči na počet zbývajících let života. Empiricky lze doložit, že právě v posledních letech života je koncentrován značný podíl výdajů na zdravotní péči daného jedince. Na základě dat se konstruují profily nákladů spojených se smrtí s jednotkovými náklady rozdělenými mezi těmi, co v daný rok umírají, a těmi kteří přežívají. Tyto profily se pak aplikují na dvě skupiny obyvatel dle měr úmrtnosti.

5. Scénář důchodové elasticity
   Důchodová elasticita poptávky po zdravotní péči je významným faktorem ovlivňujícím celkové výdaje na zdravotní péči. Elasticita vyšší než 1 by znamenala, že je zdravotnictví luxusním statkem. Rozdílem je u tohoto scénáře oproti čistě demografickému scénáři, že důchodová elasticita byla stanovena arbitrárně na začátku projekcí na 1,1 a postupně konverguje k jednotkové elasticitě v roce 2060.

6. Scénář pracovní intenzity
   Tento scénář je stejný jako čistě demografický kromě předpokladu, že se náklady na zdravotní péči vyvíjí podle produktivity práce (HDP na pracovníka). To odráží argument, že zdravotnictví je odvětví s vysokým podílem práce, kde mzdy tvoří značnou část nákladů. Je zde nutný ale další předpoklad, a to že mzdy se vyvíjí uniformně v celé ekonomice dle produktivity práce.

7. Konvergenční scénář nákladů EU12
   Tento scénář se svou povahou od předchozích liší a modeluje reálnou konvergenci nákladů v EU12 k nákladům v EU15 dodatečně k obvyklému vývoji danému podle vývoje národního důchodu na hlavu.

Prakticky je čistě demografický scénář zvolený jako základní scénář a zbylé scénáře slouží spíše jako citlivostní analýza. Pro informaci tabulka 4-3 uvádí srovnání výdajů na zdravotní péči v čistě demografickém scénáři v letech 2007 a 2060 a rozdíl v procentních bodech.

Tabulka 4-3:

Dlouhodobá péče

K projekci výdajů na dlouhodobou péči se využívá makrosimulační model. Na základě populační projekce se určí dle poměrů závislosti dle věku a pohlaví z výchozího roku podíl závislých osob³vyžadující nějakou formu dlouhodobé péče či podpory a nezávislých osob na celkové populaci. Závislá populace se dále dělí na příjemce neformální péče (péče z vlastních zdrojů, od rodiny, přátel, sousedů apod.), příjemce formální péče doma (pečovatelská služba docházející do domácnosti) a příjemce formální péče v příslušných institucích (obojí je spojeno s veřejnými náklady, i když ty se liší). Na základě dat od členských států o nákladech na osobu využívající formální dlouhodobou péči se pak provádí výpočet celkových nákladů na formální dlouhodobou péči. K těmto nákladům jsou přičteny ještě příspěvky na péči a výsledkem jsou celkové veřejné náklady na dlouhodobou péči.

Podobně jako u výdajů na zdravotní péči se projekce ze stejných důvodů konstruují pro několik scénářů:

1. Čistě demografický scénář
   Podíl nemohoucích starších lidí v populaci využívajících daný druh dlouhodobé péče zůstává po celou dobu projekcí konstantní a aplikuje se na změny v podílu nemohoucích na celkové populaci. Podíl nemohoucích na celkové populaci se vyvíjí podle populační projekce. Podobně jako u zdravotní péče tento scénář znamená, že delší doba dožití znamená o stejnou dobu delší nemohoucnost. Jde tedy nepochybně o pesimistický scénář předpokládající, že lepší lékařská péče umožní prodloužení života nemohoucným. Při aktuálně dominujícím nedostatku poskytování formální péče a s přihlédnutím k pracovní náročnosti tohoto odvětví se jednotkové náklady na dlouhodobou péči budou vyvíjet spíš podle nabídky než podle poptávky, tj. podle mezd a tedy produktivity práce.

2. Scénář očekávaného vysokého věku
   Scénář očekávaného vysokého věku zkoumá stejně jako u výdajů na zdravotní péči rozpočtové dopady alternativního demografického scénáře s vyšší očekávanou mírou dožití, což je jediný rozdíl oproti čistě demografickému scénáři.

3. Scénář konstantní nemohoucnosti
   Tento scénář je analogický ke scénáři konstantního zdraví u výdajů na zdravotnictví, tj. nemohoucnost ve věkovém profilu se mění dle prodlužování délky života, takže postupně klesá nemohoucnost v každé dnešní věkové kohortě.

4. Poptávkový scénář
   V tomto scénáři se náklady vyvíjejí spíše dle poptávky než nabídky, tj. nevyvíjí se primárně podle mezd, ale s ohledem na ekonomickou úroveň a výši důchodu. Při vyšší ekonomické úrovni země tak vláda uvolňuje více prostředků na zajištění formální dlouhodobé péče.

5. Scénář příklonu od neformální k formální péči
   V tomto scénáři se předpokládá, že po prvních 10 let se bude každý rok 1 % osob požívajících neformální péči přesouvat do formální péče⁴, takže celkem se přesune 10,5 % osob. V rámci tohoto scénáře se dále rozlišují tři alternativy: (a) všichni nově příchozí do formální péče se přesunou výhradně do institucionální formální péče; (b) všichni nově příchozí do formální péče se přesunou výhradně do domácí formální péče; (c) polovina se přesune do institucionální a polovina do domácí formální péče.

6. Scénář rodinné struktury
   Tento scénář počítá, že s vývojem ve společnosti (vlivem změn v sociální, demografické a vzdělávací oblasti) dojde ke zmenšení nabídky neformální dlouhodobé péče. Tato hypotéza využívá empirické informace o podílu neformální péče poskytované partnery, dětmi a jinými lidmi; očekávané změně struktury rodin podle demografického vývoje (sbližování průměrných věků mužů a žen); a změnách na trhu práce (vyšší míra aktivity žen, změny v pracovních úvazcích apod.). Tento pokles v neformální péči je předpokládán jako plně kompenzovaný zvýšením veřejných výdajů na formální péči.

7. Konvergenční scénář
   Tento scénář předpokládá situaci reálné konvergence na určitou "optimální" úroveň dlouhodobé péče v členských státech EU, kdy se výměnou zkušeností přejde na nejlepší způsob jejího poskytování, a toto zvýšení veřejných výdajů na péči povede k zahrnutí do formální péče i těch skupin obyvatel, jimž dnes tato péče poskytována není, až na průměr tří nejvyspělejších zemí EU v této oblasti.

Stejně jako u výdajů na zdravotní péči je i u dlouhodobé péče čistě demografický scénář základním a zbylé scénáře jsou citlivostními scénáři. Opět přinášíme v tabulce 4-4 informace o výdajích na dlouhodobou péči v čistě demografickém scénáři v roce 2007 a 2060 a rozdíl v procentních bodech mezi těmito roky.

Tabulka 4-4:

Vzdělávání

Celková úroveň výdajů na vzdělávání se v EU pohybuje mezi 3,3 % a 8,4 % HDP a může se dále zvyšovat už jen např. s ohledem na cíle stanovené v rámci Lisabonské strategie. Metodologie, která je vystavena s ohledem na dostupnost dat, má dva kroky. Prvním krokem je dekompozice klíčových proměnných pro projekce veřejných výdajů na vzdělávání ve výchozím roce (2006). Jde o výdaje na studenta a počet studentů. Tato dekompozice bere v úvahu různé výchozí proměnné, které ovlivňují počet studentů a výdaje na studenta (např. mzdy, počet učitelů a neučitelských pracovníků, běžné a kapitálové výdaje apod.). Druhý krok vyžaduje předpoklady o vývoji výchozích proměnných.

Hlavním účelem těchto projekcí je zhodnocení dopadu demografického vývoje na veřejné výdaje na vzdělávání a následně jakou zátěž na rozpočty v členských zemích EU do roku 2060 budou tyto výdaje představovat. Kromě demografického vývoje se zkoumá i dopad vývoje na trhu práce kvůli zahrnutí behaviorálních aspektů a vývoje hospodářství. Kromě základního scénáře se pak zkoumá několik alternativ podle počtu zapsaných studentů, jednotkových nákladů, poměru studentů na učitele atd. Scénáře se provádí pro každý vzdělávací stupeň zvlášť a až jejich následná agregace odhalí celkové veřejné výdaje na vzdělávání. Základní scénář výdajů na vzdělávání v letech 2007 a 2060 stejně jako změnu mezi těmito roky v procentních bodech zobrazuje tabulka 4-5.

Tabulka 4-5:

Nezaměstnanost

Projekce vychází z průměrné podpory v nezaměstnanosti na obyvatele (tj. podílem částky vyplácených podpor a počtu obyvatel), ovšem kvůli možnému zkreslení danou fází hospodářského cyklu se používá průměr z několika let. Takto vypočtená "průměrná" podpora v nezaměstnanosti se aplikuje na projekce o nezaměstnaných osobách (viz výše). Tato metodologie je striktně postavena na scénáři nulových politických změn v dané oblasti a rovněž na konstantním podílu mezd na celkovém důchodu, což je ovšem na rozdíl od předešlého předpokladu v dlouhém období realistický předpoklad. Vývoj nákladů na nezaměstnanost zobrazuje tabulka 4-6.

Tabulka 4-6:

---

³ Pro odlišení od invalidních důchodců budeme osoby ze závislé populace dále nazývat nemohoucí.
⁴ Jinými slovy od "domácky poskytované" péče k péči zajištěné odborníky, a to ať už v domácnosti nemohoucího, či ve specializované instituci.

4.4 Závěr

Přestože se na první pohled může zdát, že ČR není v nijak závažné pozici z hlediska náročnosti dlouhodobých výdajů na veřejné finance (sečtením údajů za rok 2060 v tabulkách výše budou činit výdaje spojené se stárnutím 23,5 % HDP, což je v EU podprůměr), spíše opak je pravdou. Výše podílu dlouhodobých výdajů na HDP silně koreluje s ekonomickou úrovní dané země, jinými slovy dlouhodobé veřejné výdaje rostou rychleji než HDP (tzv. Wagnerův zákon). Navíc samotné stárnutí populace není jediným faktorem působícím na růst veřejných výdajů. Už jen z těchto důvodů je výše projektovaných výdajů pro ČR ve svých základních scénářích poněkud optimistická. Velice hezkým příkladem pro srovnání je v této souvislosti Dánsko, které má jen o málo vyšší úroveň dlouhodobých výdajů než ČR (cca o 5 p.b.), ovšem celkové penzijní výdaje jsou cca dvojnásobné k těm z veřejných prostředků (uvedené v tabulce 4-1). Dánsko lze proto bezpochyby považovat v reformách dlouhodobých veřejných výdajů za evropského lídra.