Fiskální výhled - říjen 2007

1. Úvod

• 1. Úvod PDF (267kB)

Druhé vydání Fiskálního výhledu přináší projekci hospodaření vládního sektoru do roku 2010, která je založena na návrhu státního rozpočtu na rok 2008 a jeho střednědobém výhledu na roky 2009 a 2010. Hlavní událostí, která ovlivňuje výhled hospodaření vládního sektoru, je schválení zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů. Publikace se omezuje na analýzu fiskálních dopadů schválených opatření.

Na rozdíl od prvního čísla již současné vydání Fiskálního výhledu neobsahuje detailní popis používaných metodik a další vysvětlující boxy. Zájemce o tyto informace odkazujeme buď na první vydání z dubna 2007, nebo na stálou přílohu, která vysvětluje rozdíly v metodikách a další pojmy a je společně s publikací k dispozici v elektronické podobě na internetových stránkách MF.

Obsah publikace se rozrůstá o kapitolu mezinárodní srovnání, kde jsou prezentovány informace o saldu a dluhu sektoru vládních institucí v zemích EU.

Tématem tohoto vydání je problematika státních záruk. Jedná se o první díl plánované série témat, která podají informaci o nepřímých závazcích veřejných financí ČR. Přestože potenciální riziko spojené s realizací státních záruk se od 90. let podstatně snížilo, stále znamená pro veřejné finance nezanedbatelnou zátěž. Dalšími oblastmi nepřímých závazků, které se chystáme zmapovat, budou hospodaření transformačních institucí a dlouhodobé závazky vyplývající z očekávaných negativních fiskálních důsledků stárnutí populace.

1.1 Makroekonomický vývoj

ČR se v současné době nachází v příznivé makroekonomické situaci. Hrubý domácí produkt ve stálých cenách roste od roku 2005 tempem přes 6 %. Výkon české ekonomiky se nachází nad úrovní potenciálního produktu. V horizontu výhledu se předpokládá uzavření kladné produkční mezery okolo roku 2010, a tedy přibližování reálného HDP jeho potenciálu. Očekávaný růst HDP v horizontu výhledu neklesne pod 5 %.

V této fázi cyklu je reálný růst HDP tažen zejména výdaji na konečné domácí užití. S uzavíráním produkční mezery se opět bude zvyšovat příspěvek zahraničního obchodu na úkor domácí poptávky. Změny daňových sazeb přijaté v rámci opatření ke stabilizaci veřejných rozpočtů podpoří investiční aktivity. Tvorbu hrubého fixního kapitálu podpoří také infrastrukturní investice spolufinancované z evropských fondů. Naproti tomu úsporné chování vlády by se mělo odrazit v poklesu reálné spotřeby vlády o cca 0,5 % ročně. Tento trend nezmění ani výdaje spojené s předsednictvím EU v roce 2009.

V roce 2008 bude růst spotřeby domácností limitován reformními opatřeními. Snížení daně z příjmu fyzických osob bude mít menší rozsah než restrikce sociálních transferů, navíc dojde k jednorázovému zvýšení inflace. V časovém horizontu výhledu by měly výdaje domácností růst podproporcionálně k vývoji HDP.

Přechod směnných relací do kladných hodnot zrychluje i růst implicitního deflátoru HDP. Tempo růstu nominálního HDP bude z 9,6 % v roce 2007 zpomalovat k úrovni okolo 7,5 % v roce 2010.

Inflace se dlouhodobě pohybuje pod inflačním cílem ČNB. V roce 2008 výhled počítá se skokovým zvýšením míry inflace v důsledku zvýšení nepřímých daní. Zpevňující kurz koruny by však měl být zárukou nízkoinflačního vývoje v dalších letech.

V důsledku pokračujícího ekonomického růstu klesá míra nezaměstnanosti (MPSV) a i v dalších letech předpokládáme její postupný pokles až k úrovni 5,5 %. Kromě cyklických efektů by se postupně měly projevit i strukturální změny na trhu práce směřující k větší motivaci k práci. Ty jsou determinovány kroky ke stabilizaci veřejných financí a na ně navazujícími změnami ve výplatě sociálních dávek. Spíše než problémy s nezaměstnaností očekáváme, že nedostatek pracovních sil bude limitujícím faktorem ekonomického růstu. Problém nevyřeší ani zvýšené zaměstnávání pracovníků ze zahraničí.

Deficit běžného účtu platební bilance se bude nadále snižovat, růst přebytku obchodní bilance převáží nad poklesem bilance výnosů. Růst vývozu a substituce dovozů nově vybudovanými kapacitami převýší nad repatriacemi zisku z těchto investic.

Tabulka 1 1:

1.2 Záměry fiskální politiky

Fiskální politika bude v roce 2008 a v horizontu střednědobého výhledu do roku 2010 vedena zejména snahou o redukci deficitu vládního sektoru. Schválený střednědobý výhled státního rozpočtu navíc počítá se zahájením restrukturalizace vládních výdajů od mandatorních k nenárokovým a s pokračováním přesunu daňového zatížení od zdanění práce a právnických osob k nepřímým daním.

Fiskální výhled zahrnuje očekávané dopady schváleného souhrnu opatření ke stabilizaci veřejných financí. Projekce naopak nepočítá s dosud neschválenými reformními opatřeními. Nejdůležitější vliv na nastavení fiskální politiky budou mít následující kroky:

• Dodržení fiskálních cílů stanovených jako podíl salda vládního sektoru (v metodice ESA 95) na HDP ve výši -3,0 % v roce 2008, -2,6 % v roce 2009 a -2,3 % v roce 2010.

• Provedení úprav v oblasti zdanění, které přinesou pokles daňové kvóty mezi roky 2006 a 2010 o zhruba 3 p.b. HDP. Dojde ke snížení daní z příjmů a majetkových daní, které bude částečně kompenzováno zvýšením snížené sazby daně z přidané hodnoty, sazeb spotřebních daní a zavedením ekologických daní.

• Změny v oblasti sociálních dávek a sociálního a zdravotního pojištění, které ve svém souhrnu povedou ke snížení salda vládního sektoru v jednotlivých letech o zhruba 0,6 až 0,7 % HDP. Zvýšení adresnosti a efektivnosti sociálního systému by současně mělo podpořit motivaci k ekonomické aktivitě a omezit neefektivní využívaní či zneužívání sociálního systému a zdravotnictví.

• Zpomalení nárůstu objemu mezd a platů ve veřejné správě, které by kromě rozpočtových úspor mělo zvýšit tlak na efektivnost státní správy. Odpovídajícího nárůstu průměrné mzdy by mělo být dosaženo prostřednictvím snižování počtu zaměstnanců. Pozitivní dopad na saldo by se měl v čase zvyšovat až na 0,3 % HDP.

• Další opatření, která restrukturalizují výdajovou stranu a částečně posilují financování výdajových priorit, zejména infrastrukturních investic.

Kompletní bilanci dopadů aktivních rozpočtových opatření přináší Tabulka 3-5.

Nastavení fiskální politiky bude v roce 2008 restriktivní. Negativní fiskální impulz se projeví zejména zpomalením tempa růstu disponibilního důchodu domácností a v důsledku toho nižším růstem konečné spotřeby domácností. Rovněž spotřeba vlády se bude zvyšovat velmi pomalu.

Ve střednědobém horizontu předpokládáme, že převáží pozitivní dopady reformy na potenciální růst. Vedle snížení daňového zatížení práce a podnikání by hlavním přínosem mělo být zvýšení motivace k ekonomické aktivitě, které by mělo pomoci řešit současný negativní trend poklesu míry ekonomické aktivity.

Tabulka 1 2:

¹⁾ Fiskální úsilí je definováno jako meziroční změna strukturálního salda.

Vzhledem k poměrně rozsáhlým legislativním změnám ovlivňujícím příjmovou i výdajovou stranu hospodaření vládního sektoru je fiskální výhled zatížen zvýšenou mírou nejistoty.

2. Vývoj veřejných financí

• 2. Vývoj veřejných financí PDF (350kB)

 

2.1 Veřejné rozpočty - peněžní toky

Veřejné rozpočty v roce 2007

Saldo veřejných rozpočtů očištěné o finanční operace se v roce 2007 očekává ve výši -137,5 mld. Kč a v podílovém vyjádření dosáhne -3,9 % HDP. Ve srovnání s původním předpokladem v dokumentaci k návrhu zákona o státním rozpočtu ČR na rok 2007 bude o 8,6 mld. Kč nižší. Deficit pro fiskální cílení by měl dosáhnout 137,0 mld. Kč a ve srovnání s původními předpoklady tedy dojde k jeho snížení o 11,9 mld. Kč.

Důvodem odchylky celkového deficitu od původního záměru budou změny jak na příjmové, tak na výdajové straně veřejných rozpočtů. Ve srovnání s původními předpoklady lze očekávat překročení celkových příjmů o 7,1 mld. Kč a naopak snížení výdajů o 1,5 mld. Kč. Opakuje se tak situace z minulých let, kdy se celkový deficit veřejných rozpočtů s výjimkou roku 2006 vyvíjel lépe, než činily původní předpoklady. Ke změnám očekávaného salda dochází u všech složek veřejných rozpočtů.

Následující graf ukazuje srovnání předpokládaných a skutečně dosažených výsledků hospodaření veřejných rozpočtů v letech 2001 až 2006 a změnu očekávaného deficitu pro rok 2007.

Graf 2-1: Předpokládaná a skutečná salda veřejných rozpočtů ¹

Celkové daňové příjmy (včetně pojistného na sociální a zdravotní zabezpečení) budou podle aktualizovaných odhadů překročeny o 29,5 mld. Kč. Oproti původním očekáváním se bude příznivěji vyvíjet zejména výběr pojistného na sociální zabezpečení (o 17,3 mld. Kč), což je ovlivněno především příznivým ekonomickým vývojem (pozitivní vývoj na trhu práce, růst mezd a platů, růst platby státu za státní pojištěnce u zdravotního pojištění). Také inkaso DPH bude o 8,8 mld. Kč vyšší a pozitivní vývoj lze rovněž očekávat u daně z příjmů fyzických osob (nárůst o 9,2 mld. Kč). Příjmy z privatizace jsou očekávány na úrovni původního předpokladu ve výši 33,3 mld. Kč. Naopak zhoršení oproti původním předpokladům zaznamenají spotřební daně (-9,4 mld. Kč) a nedaňové příjmy (-3,7 mld. Kč), které se týkají zejména příjmů z podnikání a vlastnictví (dividendy, vratky transferů z minulých let apod.).

Lze očekávat, že dotace přijaté od nadnárodních institucí nedosáhnou o 18,0 mld. Kč předpokládané výše především proto, že příslušné programy financované z fondů EU nebyly doposud schváleny. Přetrvávají nedostatky v systému čerpání evropských peněz a ČR pravděpodobně nebude ani nadále schopna využívat v plném rozsahu zdroje, které má z EU k dispozici.

Na výdajové straně dojde s největší pravděpodobností k celkové úspoře 1,5 mld. Kč, přičemž původně předpokládané výše nedosáhnou běžné výdaje (úspora o 16,8 mld. Kč), zatímco kapitálové výdaje budou překročeny o 15,3 mld. Kč. Z běžných výdajů lze očekávat nižší výdaje zejména u položky ostatní neinvestiční nákupy a související výdaje (úspora o 9,9 mld. Kč) a naopak výdaje na dotace finančním institucím budou překročeny o 8,7 mld. Kč (viz níže státní rozpočet). Překročení kapitálových výdajů do určité míry souvisí se zapojením prostředků rezervních fondů do výdajů a s navýšením kapitálových transferů Státního fondu dopravní infrastruktury.

Schodek státního rozpočtu, který je zde na rozdíl od běžně zveřejňovaných dat prezentován po očištění o finanční operace (4,5 mld. Kč) včetně úhrady ztráty ČKA (13,2 mld. Kč) a s úpravou o vliv rezervních fondů² (zhoršení deficitu o 8,7 mld. Kč), bude v důsledku změn u příjmů i výdajů ve srovnání s rozpočtovou dokumentací pro rok 2007 o 7,0 mld. Kč horší. Jeho výsledné saldo dosáhne 97,4 mld. Kč.

Příjmy státního rozpočtu budou o 1,1 mld. Kč nižší. Výrazně nižší bude předpokládaná výše dotací od mezinárodních institucí (19,6 mld. Kč). Lepší výsledky lze očekávat u celkových daňových příjmů (včetně pojistného na sociální a zdravotní zabezpečení) o 11,5 mld. Kč. Optimistická predikce je zejména u pojistného na sociální zabezpečení (11,7 mld. Kč) a DPH (3,8 mld. Kč), zatímco nedojde k naplnění inkasa spotřební daně o 9,4 mld. Kč.

Očekávané výdaje státního rozpočtu budou o 5,9 mld. Kč vyšší, než činil původní předpoklad. Do očekávaného růstu výdajů se na jedné straně promítá navýšení úhrady ztráty ČKA z původně rozpočtovaných 7,0 mld.Kč na 13,2 mld. Kč a také utrácení prostředků rezervních fondů (-8,7 mld. Kč). Pokud by nebyly realizovány tyto operace, vyvíjela by se výdajová strana lépe než bylo původně rozpočtováno. Naopak u čerpání výdajů na úroky a ostatní výdaje na zboží a služby lze předpokládat nižší čerpání ve výši cca 12,9 mld. Kč.

Ke změnám očekávaných výsledků hospodaření dochází také u dalších subjektů veřejných rozpočtů. Oproti původním předpokladům ve schváleném státním rozpočtu na rok 2007 očekávají státní fondy o 6,9 mld. Kč vyšší deficit, zatímco předpokládané hospodaření místních rozpočtů skončí o 2,7 mld. Kč lepším výsledkem. Výrazné zlepšení hospodaření (6,5 mld. Kč) předpokládají také zdravotní pojišťovny.

Veřejné rozpočty nebudou disponovat dostatečným objemem aktiv a výše uvedený vývoj tak bude mít za následek růst dluhu, který bude k 31. prosinci 2007 činit 994,7 mld. Kč (oproti předpokládaným 981,0 mld. Kč), což představuje 28,2 % HDP. Hlavní příčinou růstu zadlužení veřejných rozpočtů bude stejně jako v minulých letech především deficit státního rozpočtu.

Veřejné rozpočty v roce 2008

V roce 2008 očekáváme výrazné zlepšení ve vývoji peněžních toků veřejných rozpočtů. Odhadovaný celkový deficit očištěný o finanční operace bude činit 74,1 mld. Kč, tj. 1,9 % HDP. Saldo zvolené pro fiskální cílení dosáhne -94,8 mld. Kč, tedy -2,5 % HDP (viz blíže Kapitola 3.1)³. V absolutním vyjádření meziročně porostou rychleji příjmy než výdaje, čímž dojde k poklesu deficitů veřejných rozpočtů. Vývoj veřejných rozpočtů je výrazně ovlivněn dopady návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, který Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR schválila dne 21. srpna 2007. Stěžejní konsolidační opatření se soustřeďují na výdajovou stranu, zvláště pak na její mandatorní oblast. Na příjmové straně dochází ke snížení daňové zátěže a pokračuje změna struktury příjmů veřejných rozpočtů zejména posunem od přímého k nepřímému zdanění.

Reformní opatření pozitivně ovlivní zejména schodek státního rozpočtu očištěný o finanční operace. Ten se ve srovnání s rokem 2007 sníží o 31,8 mld. Kč a bude činit 65,6 mld. Kč.

Převážná část deficitů veřejných rozpočtů bude financována formou úvěrů a vládních dluhopisů, jejichž objem dosáhne 1088,4 mld. Kč, tj. 28,5 % HDP. U podílu jednotlivých subjektů na zadlužení veřejných rozpočtů nedojde k žádným výrazným změnám. Nejvyšší váhu bude mít i nadále státní rozpočet (91,6 %) následovaný územními samosprávnými celky a státními fondy (Státní zemědělský intervenční fond a Státní fond životního prostředí), které už k financování deficitů vyčerpaly vlastní aktiva a financují svá záporná salda dluhovými nástroji.

---

¹ Data jsou vždy srovnávána s rozpočtovou dokumentací předchozího roku
² Na rozdíl od metodiky státního rozpočtu nejsou převody do rezervních fondů považovány za výdaj, protože jím fakticky nejsou, a čerpání z rezervních fondů není považováno za příjem státního rozpočtu.
³ Značný rozdíl je způsoben mj. vyloučením salda Národního fondu z deficitu pro fiskální cílení. Přebytkové hospodaření Národního fondu je dáno přijetím zálohové platby z fondů EU. Jedná se o finanční operaci hotovostního charakteru, která nemá vliv na saldo sektoru vládních institucí podle metodiky ESA 95.

2.2 Vládní sektor - národní účty (ESA 95)

V roce 2006 skončilo hospodaření vládního sektoru deficitem 94,5 mld. Kč, tj. 2,9 % HDP. Největší podíl na deficitu měl tradičně subsektor ústředních vládních institucí, reprezentovaný především státním rozpočtem, který své hospodaření skončil deficitem 91,6 mld. Kč.

V roce 2007 se předpokládá výraznější prohloubení deficitu vládního sektoru na 121,4 mld. Kč, což představuje 3,4 % HDP. U subsektoru ústředních vládních institucí se předpokládá zvýšení deficitu na 124,7 mld. Kč.

Příjmy vládního sektoru

Příjmy vládního sektoru dosáhly v roce 2006 hodnoty 1314,7 mld. Kč a meziročně tak vzrostly o 6,5 %. Oproti dubnovému výhledu došlo k revizi příjmů, které byly navýšeny o 47,6 mld. Kč. Tento rozdíl lze vysvětlit především zvýšením položky sociální příspěvky o 43,0 mld. Kč. Většinu tohoto rozdílu způsobila změna metodiky zachycování platby státu za státní pojištěnce (veřejné zdravotní pojištění). Tato platba se nově nekonsoliduje uvnitř vládního sektoru (ze státního rozpočtu zdravotním pojišťovnám), ale navyšuje o stejnou hodnotu jak sociální dávky na straně výdajů (ze státního rozpočtu domácnostem), tak sociální příspěvky na straně příjmů (příjem zdravotních pojišťoven od domácností).

V současné době působí pozitivně na růst příjmů vysoký růst HDP. Rekordního růstu dosáhly příjmy v roce 2004, kdy rostly o 13,2 %. Celkové příjmy z daní a sociálního pojištění vzrostly v roce 2006 o 5,8 %. Jedná se o naprosto dominantní příjmovou položku, která tvoří běžně kolem 90 % celkových příjmů.

Daň z příjmů fyzických osob, která vykazuje poměrně značnou citlivost na růst HDP, v roce 2006 téměř stagnovala. Velký nárůst nezaznamenala ani v předchozím roce. Hlavním důvodem tohoto vývoje byly efekty spojené se změnou daňové legislativy (nahrazení odpočtu slevou na dani, společné zdanění manželů, zrychlení odpisů, snížení sazby ve dvou nejnižších pásmech, rozšíření výdajových paušálů).

U daně z příjmů právnických osob došlo v roce 2006 k akceleraci a po velmi pomalém růstu v roce 2005 tato daň vzrostla o 8,2 %. Opětnou akceleraci této daně způsobilo především odeznění změny legislativy (především snížení sazby na 26 %, zrychlení odpisů a zrušení reinvestičního odpočtu).

Sociální příspěvky se v roce 2006 zvýšily o 8,9 %, což představuje poměrně razantní růst. Tato položka je především ovlivněna velikostí příjmů obyvatelstva a počtem pracujících. Její značný růst lze přičíst dynamickému růstu domácí ekonomiky a poklesu nezaměstnanosti. Výrazný růst v roce 2004 je dán především výše popsanou změnou metodiky.

Daň z přidané hodnoty poklesla v roce 2006 o 0,8 %, a to i přes poměrně razantní růst HDP a spotřeby domácností. Za poklesem je třeba spatřovat přeřazení některých druhů zboží do snížené sazby daně. V roce 2005 pak na tuto daň zřejmě negativně působil nižší růst výdajů na spotřebu domácností, se kterým je tato daň silně korelována. Značná dynamika této daně v roce 2004 byla spojena především se vstupem ČR do EU a harmonizací legislativy v oblasti nepřímých daní s právem EU.

Spotřební daně v roce 2006 vzrostly o 8,5 %, což představuje ve srovnání s ostatními daněmi nadprůměrný růst, ale v časové řadě se jedná spíše o zpomalení dynamiky. Rychlý růst této daně v posledních letech lze přičíst především legislativním změnám z důvodu harmonizace spotřebních daní s EU, vyšší spotřebě pohonných hmot a přísnější kontrole lihovin, která omezuje možnost jejich nelegálního prodeje.

Z Tabulky 2-1 vyplývá, že podíl celkových příjmů vládního sektoru na HDP vykazuje v posledních letech pozvolný pokles. Zvýšení podílu v roce 2004 je způsobeno již výše popsanou metodickou úpravou. Nejvýraznější je tento pokles především u daňových příjmů a dále u ostatních příjmů (tržby, důchody z vlastnictví, dotace, ostatní běžné transfery). Mnoho položek příjmové strany vládního sektoru je pozitivně ovlivněno růstem HDP (především daně z příjmů, DPH, sociální příspěvky). V případě podílových ukazatelů pak samotná dynamika HDP nesnižuje výrazně podíl příjmů na HDP a bez případných legislativních změn by vykazovala mnohem menší pokles, než by tomu bylo u výdajů.

Tabulka 2-1:

 

Tabulka 2-2:

V roce 2007 se očekává růst příjmů vládního sektoru o 6,9 % na hodnotu 1405,4 mld. Kč, což představuje 39,8 % HDP. Největší dynamiky dosáhne daň z příjmů fyzických osob, kde se předpokládá odeznění výše uvedených legislativních změn z let 2005 a 2006.

Oproti dubnovým předpokladům došlo ke zvýšení příjmů vládního sektoru o 85,1 mld. Kč. Dominantní vliv na tuto změnu měla výše zmíněná metodická úprava (přibližně 47,7 mld. Kč). K navýšení příjmů vládního sektoru došlo také z důvodu vyššího meziročního růstu daňových příjmů (především DPH a daní z důchodů) a sociálních příspěvků.

Výdaje vládního sektoru

V roce 2006 rostly výdaje vládního sektoru tempem 5,1 % a dosáhly tak hodnoty 1409,2 mld. Kč, což je 43,6 % HDP. Ve srovnání s dubnovým fiskálním výhledem došlo k revizi zvyšující výdaje o 48,1 mld. Kč. Stejně jako na příjmové straně i zde je značná část ovlivněna metodickou úpravou zachycování plateb státu za státní pojištěnce. Změny zbývajících položek na výdajové straně se do značné míry kompenzují.

Zpomalení v roce 2006 můžeme pozorovat u výdajů na konečnou spotřebu vlády, která vzrostla pouze o 4,1 %. Vládní spotřeba se dělí na individuální a konečnou a jejich vzájemný podíl v delším období osciluje přibližně kolem poloviny.

Poměrně značný růst 8,2 % vykazují sociální dávky. Jejich růst je spojen především s valorizací důchodů, zvýšením částek životního minima a jiných sociálních příspěvků a zrychlením nárůstu počtu osob v důchodovém věku.

Relativně vysokou dynamiku měly v roce 2006 rovněž dotace na produkci a tvorba hrubého fixního kapitálu. Investice vládního sektoru si značná tempa růstu zachovávají dlouhodobě.

Výdaje vládního sektoru vykazují v podílu na HDP systematický pokles. Na rozdíl od příjmů ovšem většina výdajů není přímo korelovaná s růstem produktu. Některé výdaje, jako například sociální dávky, mohou vykazovat dokonce negativní korelaci. Výdaje by tak neměly podléhat krátkodobým cyklickým výkyvům a kopírovat je. Nejvýrazněji k poklesu podílu výdajů na HDP přispívá především vládní spotřeba. Naopak nepříznivý je vývoj sociálních dávek, které vykazují dokonce nárůst.

Tabulka 2-3:

Pro rok 2007 se očekává růst výdajů vládního sektoru o 8,3 % na 1526,8 mld. Kč, tj. 43,3 % HDP. Oproti dubnovým předpokladům zde došlo k navýšení o 68,4 mld. Kč. Nejvýznamnější část opět vysvětluje metodická úprava, dále pak došlo k růstu výdajů především u náhrad zaměstnancům, dotací a ostatních běžných transferů.

Jednoznačně dominantním přispěvatelem k růstu výdajů v roce 2007 budou sociální dávky v souvislosti se sociálními zákony přijatými ve volebním roce 2006. Značnou dynamiku si zachová i hrubá tvorba fixního kapitálu a dotace na produkci.

Saldo vládního sektoru

Deficit vládního sektoru v roce 2006 dosáhl výše 94,5 mld. Kč, což představuje 2,9 % HDP. Tato hodnota se pohybuje pod referenční hodnotou maastrichtského konvergenčního kritéria vládního deficitu. Oproti dubnovému výhledu došlo k revizi o 0,5 mld. Kč (z původního schodku 94,0 mld. Kč).

Je nutné připomenout, že těchto výsledků je dosahováno v obdobích velmi vysokého ekonomického růstu. V budoucnosti se očekává pozvolné zpomalování růstu produktu a cyklické pozitivní efekty ovlivňující rozpočet tedy budou odeznívat.

V důsledku zákonů schválených ve volebním roce 2006 lze v roce 2007 očekávat výraznější prohloubení deficitu na 121,4 mld. Kč, což představuje 3,4 % HDP. Oproti dubnovým předpokladům však došlo ke zlepšení deficitu o 16,7 mld. Kč. Tento vývoj je zapříčiněn především vyššími daňovými příjmy z důvodu rychlého hospodářského růstu.

Rozhodující vliv na hospodaření sektoru vlády má subsektor ústředních vládních institucí, který je za celé období chronicky deficitní. Druhým nejvýznamnějším segmentem z hlediska výše deficitu je subsektor místních vládních institucí, jehož saldo hospodaření se pohybuje převážně v lehce záporných hodnotách. Saldo fondů sociálního zabezpečení (v ČR se jedná v podstatě o zdravotní pojišťovny⁴) se dlouhodobě pohybovalo kolem nuly, výraznějšího kladného výsledku dosáhlo až v roce 2006 a podobně vysoký přebytek se očekává i v roce 2007.

Tabulka 2-4:

¹⁾ Primární saldo je saldo vládního sektoru s vyloučením výdajových úrokových plateb.

Dluh vládního sektoru

Dluh vládního sektoru dosáhl v roce 2006 hodnoty 973,0 mld. Kč a činil tak 30,1 % HDP. Po zpomalení v roce 2005 začal růst dluhu opět akcelerovat a v roce 2006 vzrostl o 7,7 %. Největší podíl na dluhu má jednoznačně subsektor ústřední vlády. Mnohem menší část dluhu připadá na místní vládní instituce. Fondy sociálního zabezpečení vykazují dlouhodobě velmi nízkou míru zadlužení.

Především v důsledku mohutné akcelerace sociálních výdajů se očekává v roce 2007 poměrně značný růst dluhu o 10,1 %, který tak dosáhne hodnoty 1071,2 mld. Kč, tj. 30,4 % HDP.

Tabulka 2-5:

Vládní dluh je definován následujícími finančními instrumenty: oběživo a depozita, emitované cenné papíry jiné než účasti s vyloučením finančních derivátů a úvěry (půjčky). Vládní dluh je vykazován v nominální hodnotě, která je považována za ekvivalent jmenovité hodnoty a je konsolidován, tzn. dluhové instrumenty v držení jiných subjektů v subsektoru, resp. sektoru vládních institucí, jsou vyloučeny.

Graf 2-2: Dluh vládního sektoru podle instrumentů

Strukturu vládního dluhu podle jednotlivých instrumentů přibližuje Graf 2 2. Největší část vládního dluhu má formu dluhových cenných papírů. Nadále pokračuje proces sekuritizace dluhu. Druhým nejvýznamnějším dluhovým instrumentem jsou půjčky, jejichž podíl na dluhu v posledních letech naopak klesá. V minulosti část dluhu tvořily i vklady. Oběživo a vklady mají na pasivní straně svých bilancí především komerční banky a centrální banka, které jsou však zařazeny do sektoru finančních institucí. Zde se jednalo o vklady přijaté Konsolidační bankou, které přešly na Českou konsolidační agenturu jako právního nástupce této banky. V současné době je jejich hodnota již nulová.

Tabulka 2-6:

V posledních letech se úroveň dluhu v podílovém vyjádření drží na stabilní úrovni, a to i přes poměrně výrazné deficity vládního sektoru. Růstu dluhu vládního sektoru na HDP tak brání především velmi rychlý růst domácí ekonomiky a také privatizační příjmy⁵ zapojované do výdajů vládního sektoru (nejvyšší privatizační příjmy byly vykazovány v letech 2002 a 2005).

---

⁴ Výsledek hospodaření Asociace zdravotních pojišťoven a Centra mezistátních úhrad je rozpočtově zanedbatelný.
⁵ Samotné privatizační příjmy nemají na vazbu mezi deficitem a dluhem žádný vliv (jedná se pouze o změnu jednoho aktiva za jiné bez vlivu na deficit). Potřebu dluhového financování snižují až v době, kdy se zapojí do výdajů.

2.3 Mezinárodní srovnání

Vládní deficit

Deficit vládního sektoru zemí EU27 dosáhl v roce 2006 hodnoty 1,6 % HDP. Z vývoje několika posledních let je vidět postupné výraznější a systematické snižování deficitu EU27.

Česká republika se hodnotou 2,9 % HDP nachází nad průměrem EU27 a patří do skupiny fiskálních hříšníků. Nejhoršího vývoje deficitu vládního sektoru dosáhlo jednoznačně Maďarsko, s hodnotou 9,2 % HDP v roce 2006. Na rok 2007 Maďarsko očekává větší fiskální zdrženlivost a pokles deficitu zhruba na hodnotu roku 2004. Příznivý vývoj nezažívá ani Itálie, která v posledních několika letech zaznamenala pozvolný nárůst deficitů, a to až na hodnotu 4,4 % HDP v roce 2006. Pro rok 2007 se očekává výraznější fiskální konsolidace a deficit by se měl dostat dokonce pod hodnotu maastrichtského konvergenčního kritéria. Příliš dobrému vývoji veřejných rozpočtů se netěší ani Portugalsko, Slovensko a Velká Británie, v roce 2007 ovšem tyto země očekávají zlepšení hospodaření vládního sektoru.

Zajímavý vývoj lze sledovat u Kypru, Malty, Německa, Polska a Řecka. Některé z těchto zemí sice mají své deficity ještě poměrně vysoké, ale u všech je vidět v posledních letech velká snaha o konsolidaci veřejných rozpočtů, která se projevuje výraznějším poklesem deficitů.

Mezi fiskálně nejdisciplinovanější země lze zařadit Bulharsko, Dánsko, Estonsko, Finsko, Irsko a Švédsko, které dlouhodobě tvoří poměrně značné přebytky.

Vládní dluh

Dluh vládního sektoru by měl dlouhodobě reflektovat vývoj deficitů daných zemí. U zemí EU27 dosáhl dluh vládního sektoru v roce 2006 hodnoty 61,4 % HDP. V kontextu několika posledních let se jedná jen o velmi mírný pokles.

Česká republika je na tom z pohledu vládního dluhu dobře. Dluh se dlouhodobě pohybuje na úrovni kolem 30 % HDP a ČR by prozatím hladce splnila maastrichtské konvergenční kritérium.

Mezi nejzadluženější země EU27 patří především Itálie, Belgie a Řecko. Na rozdíl od Itálie ovšem Řecko a Belgie zahájily konsolidaci svých veřejných financí a podíl dluhu na HDP začaly snižovat. Itálie je zároveň jediná země EU27, která by nebyla schopna pokrýt veškeré své dluhy ani celkovou roční produkcí. Za povšimnutí jednoznačně stojí vývoj dluhu v Bulharsku a Rumunsku, kde je možné pozorovat opravdu velmi výrazný pokles zadlužení.

Tabulka 2-7:

3. Střednědobý fiskální výhled

• 3. Střednědobý fiskální výhled PDF (319kB)

 

3.1 Střednědobý výhled státního rozpočtu a výdajové rámce

Výhled státního rozpočtu na roky 2008 až 2010 vychází z fiskálních cílů stanovených vládou. Saldo hospodaření vládního sektoru by mělo dosáhnout hodnot -3,0 % HDP v roce 2008, -2,6 % v roce 2009 a -2,3 % v roce 2010.

Ve srovnání s dubnovým výhledem dochází k důležitému posunu ve způsobu odvození výdajových rámců státního rozpočtu (SR) a státních fondů (SF). V minulosti bylo základem pro jejich odvození saldo v národní metodice fiskálního cílení. Povinnost dodržovat závazky vůči EU, které jsou vymezeny v mezinárodně srovnatelné metodice ESA 95, vedla ke změně této dosavadní praxe. Základní parametry návrhu státního rozpočtu na rok 2008 a jeho střednědobého výhledu byly stanoveny tak, aby ČR byla schopná dosáhnout stanovených cílů v metodice ESA 95 a dostát tak závazkům v rámci mnohostranného fiskálního dohledu EU.

Současné odhady ukazují, že deficit sektoru vládních institucí v metodice ESA 95 bude v následujících letech dosahovat mírně vyšší hodnoty než podle národní metodiky fiskálního cílení. Cílové deficity veřejných rozpočtů v národní metodice jsou proto nastaveny na nižší úrovni, a to 2,5 % HDP v roce 2008, 2,3 % v roce 2009 a 2,1 % v roce 2010 (viz Tabulka 3-1).

Tabulka 3-1:

¹⁾ Saldo vládního sektoru pro účely hodnocení maastrichtského kritéria a procedury při nadměrném schodku (EDP B.9). Jedná se o saldo (B.9) upravené o úroky ze swapových operací, a proto se mírně liší od salda prezentovaného v Kapitole 2.2.

Předpoklad o hospodaření veřejných rozpočtů mimo SR a SF je poměrně konzervativní a počítá v letech 2008 - 2010 s prohloubením deficitu na 0,5 % HDP. Rozpočty krajů a obcí by měly hospodařit s deficitem na úrovni zhruba 0,1 % HDP. Hospodaření zdravotních pojišťoven by mělo být přibližně vyrovnané až mírně přebytkové. Směrem ke zvýšení deficitu oproti minulým letům bude působit především zvýšení nákladů na úhrady závazků spojených s odstraněním starých ekologických zátěží. Plánované využití zdrojů z privatizace pro tyto účely může prohlubovat deficit v jednotlivých letech až o 0,5 % HDP.

Na základě uvedených předpokladů a predikce příjmů byly odvozeny nové výdajové rámce pro státní rozpočet a státní fondy, které by měly zajistit dosažení stanovených fiskálních cílů. Činí 1215,1 mld. Kč v roce 2008, 1100,9 mld. Kč v roce 2009 a 1137,4 mld. Kč v roce 2010. Pokles úrovně mezi roky 2008 a 2009 je dán skutečností, že do výhledu po roce 2008 nejsou zahrnuty očekávané příjmy z fondů EU. Pozdější navýšení rámců o výdaje financované z těchto zdrojů patří mezi jejich povolené úpravy.

Již schválené výdajové rámce je podle zákona o rozpočtových pravidlech možné upravovat pouze v taxativně vymezených případech. V roce 2006 byly kromě státního rozpočtu na rok 2007 schváleny i výdajové rámce pro roky 2008 a 2009. Výdajové rámce schválené v roce 2006 dosahují po zohlednění změn ve vzájemných dotačních vztazích mezi státním rozpočtem a státními fondy (konsolidace) a po promítnutí úprav povolených rozpočtovými pravidly úrovně 1229,7 mld. Kč v roce 2008 a 1135,8 mld. Kč v roce 2009.

Tabulka 3-2:

 

Nově odvozené výdajové rámce dosahují nižší hodnoty než původně schválené výdajové rámce, které představují maximální limit pro výdaje státního rozpočtu a státních fondů v letech 2008 a 2009. Důvodem je zejména skutečnost, že nové rámce vycházejí z ambicióznějších fiskálních cílů. Rozpočtová politika tak po dvou letech výrazného překračování výdajových rámců zaznamenává podstatné zpřísnění výdajové disciplíny.

Tabulka 3-3:

3.2 Střednědobý výhled vládního sektoru

Saldo vládního sektoru

Střednědobý výhled státního rozpočtu prezentovaný v předchozí části představuje nejdůležitější součást hospodaření vládního sektoru. Současně se jedná o hlavní nástroj vlády k realizaci makroekonomické politiky a k výkonu dalších funkcí veřejných financí. Ekonomický vývoj a výsledky celého vládního sektoru se však mohou od záměrů vlády z řady důvodů odchylovat. Vláda nemá pod přímou kontrolou značnou část vládních institucí, zejména obce a kraje, zdravotní pojišťovny a další. Statistické zachycení vládního sektoru je navíc odlišné od způsobu rozpočtování. Zatímco rozpočtový proces se zabývá plánováním peněžních transakcí, v systému národních účtů je vládní sektor zachycen na akruálním principu.

Přechod mezi saldem veřejných rozpočtů v metodice fiskálního cílení, která je založena na bázi hotovostních toků, a saldem sektoru vládních institucí v akruální metodice národních účtů je znázorněn v Tabulce 3-4. Je třeba upozornit, že uvedené rozčlenění rozdílu mezi metodikami má i za minulost značně normativní charakter a očekávaný vliv jednotlivých faktorů v budoucnosti je nutné vnímat pouze orientačně.

Tabulka 3-4:

¹⁾ Saldo vládního sektoru pro účely hodnocení maastrichtského kritéria a v rámci procedury při nadměrném schodku (EDP B.9). Jedná se o saldo vládního sektoru (B.9) upravené o úroky ze swapových operací, a údaje se proto mírně liší od salda prezentovaného v Kapitole 2.2.

Hlavním faktorem, který bude v horizontu fiskálního výhledu ovlivňovat vývoj rozdílu mezi saldy v obou metodikách, je odlišný hotovostní a akruální dopad daňové reformy na daňové příjmy (vizTabulka 3-8). Zatímco akruální příjmy (daňová povinnost) v případě snížení sazby daně poklesnou okamžitě, peněžní dopad je z důvodu zálohového způsobu plateb daní zpožděn v čase. V období snižování sazeb tedy akruální příjmy dosahují nižší úrovně než hotovostní inkaso a je možné očekávat, že tento faktor bude mírně prohlubovat saldo podle národních účtů oproti fiskálnímu cílení.

Fiskální výhled na období let 2008 až 2010 je ovlivněn přijatým souhrnem reformních opatření. Část opatření je motivována fiskálními důvody, zejména nutností snižovat vládní deficit. Většina opatření je současně vedena snahou podporovat ekonomickou výkonnost a zlepšovat fungování trhu práce.

Změnu fiskálního scénáře ve srovnání s loňským výhledem znázorňuje Tabulka 3-5.

Tabulka 3-5:

Meziroční snížení deficitu v autonomním scénáři se odvíjí od příznivějších předpokladů o makroekonomickém vývoji, které se promítají do vyšších odhadovaných příjmů z daní a sociálních příspěvků. Zatímco dubnový výhled vycházel z horšího autonomního scénáře než výhled z října 2006, příznivý vývoj daňových příjmů od dubna vedl k přehodnocení odhadů a ke zvýšení autonomní predikce příjmů. To se projevilo i zlepšením autonomního scénáře pro saldo (blíže viz část Příjmy vládního sektoru).

Kromě autonomního zlepšení přispějí ke snížení salda vládního sektoru i fiskálně motivované výdajové úspory v rozsahu zhruba 0,9 p.b. HDP v roce 2008, 1,1 p.b. HDP v roce 2009 a 1,6 p.b. v roce 2010 (součet řádků 5a, 5b a 5c). Tato úspora je využita k postupnému snižování daňového zatížení práce a právnických osob a částečně k posílení výdajových priorit, zejména investic do infrastruktury.

Ke zvýšení výdajů bude působit rovněž skutečnost, že dodatečné příjmy budou inkasovat i části veřejných rozpočtů, na které se nevztahují výdajové limity (místní rozpočty, zdravotní pojišťovny). Tyto instituce zřejmě nevyužijí veškeré dodatečné zdroje na zlepšení salda svého hospodaření, ale zčásti také ke zvýšení výdajů (součást položky Ostatní výdajová opatření).

Pozitivním rysem současného výhledu je skutečnost, že dodatečné příjmy státního rozpočtu v důsledku lepšího než původně očekávaného makroekonomického vývoje jsou použity plně ke snížení deficitu. Dopad aktivních rozpočtových opatření je rovněž pozitivní a současně dochází k restrukturalizaci výdajové strany od mandatorních k nenárokovým výdajům a příjmové strany od přímého k nepřímému zdanění.

Domníváme se, že deficit vládního sektoru v roce 2008 dosáhne spíše nižší hodnoty, než činí fiskální cíl. Důvodem jsou lepší než původně očekávané výsledky hospodaření v předchozích letech, konzervativní predikce daňových příjmů a poměrně opatrné předpoklady o hospodaření veřejných rozpočtů mimo státní rozpočet a státní fondy (viz Tabulka 3-1).

Určitým rizikem ve výhledu je snižování souhrnného pozitivního dopadu reformních opatření v čase. Zatímco fiskální cíl v roce 2008 by měl být podle současných odhadů relativně bezpečně dosažitelný, pokles deficitu v letech 2009 a 2010 je ve výhledu dosahován prostřednictvím dalších úspor a škrtů, které ovšem na rozdíl od úspor v sociální oblasti nemají systematický charakter. Konsolidační fiskální úsilí je soustředěno do roku 2008 a je pravděpodobné, že udržení konsolidační strategie bude vyžadovat přijetí dodatečných opatření pro roky 2009 a 2010.

Dalším rizikem je možnost zapojení prostředků akumulovaných v rezervních fondech do výdajů. Stav prostředků v rezervních fondech ke konci roku 2006 činil 2,1 % HDP. Očekáváme, že postupné zpřísňování podmínek pro nakládání s těmito prostředky bude zvyšovat motivaci k jejich využití, což výrazně zvyšuje nejistotu odhadu salda v následujících letech.

Tabulka 3-6:

Do roku 2010 očekáváme pokles podílu příjmů i výdajů na HDP vlivem autonomního poklesu daňové kvóty, aktivního snižování daňového zatížení a aktivních výdajových opatření.

Saldo vládního sektoru by se mělo stabilizovat bezpečně pod úrovní 3 % HDP. Posun směrem k vyrovnanému hospodaření je však podmíněn přijetím dalších reformních opatření.

Příjmy vládního sektoru

Dynamika příjmů vládního sektoru bude ovlivňována zejména dopady daňové reformy. Daňové příjmy zaznamenají v roce 2008 poměrně rychlý růst, jelikož kladný dopad zvýšení daně z přidané hodnoty, spotřebních daní a zavedení ekologických daní převáží nad dopadem snížení sazeb daní z příjmů (viz Tabulka 3-8).

V letech 2009 a 2010 se budou jak daňové, tak celkové příjmy zvyšovat pouze velmi nízkým tempem. U přímých daní dojde k dalšímu poklesu sazeb a nepřímé daně se budou zvyšovat pomaleji než HDP z důvodu jejich nižší než jednotkové elasticity.

Pomaleji než objem mezd a platů se budou vyvíjet také příspěvky na sociální a zdravotní pojištění. Negativní dopad na tyto příjmy bude mít zavedení maximálního vyměřovacího základu pro pojistné a úpravy systémů nemocenského a úrazového pojištění, které by měly nabýt účinnosti v roce 2009, resp. 2010. Výsledkem uvedených opatření bude poměrně výrazný pokles složené daňové kvóty mezi roky 2007 a 2010 o cca 2,6 p.b. HDP.

U daňových příjmů je především v roce 2008 patrná restrukturalizace od přímých k nepřímým daním. Pokles podílu daní z důchodů a jmění je kompenzován zvýšením inkasa daní z výroby.

Pokles důchodů z vlastnictví je dán především předpokládaným poklesem příjmů z dividend vyplácených podniky ve vlastnictví státu. Nejdynamičtější položkou na příjmové straně budou přijaté transfery (součást položky Ostatní) v důsledku náběhu prostředků čerpaných z fondů EU. Příliv těchto prostředků nemá přímý vliv na saldo, neboť se ve stejném rozsahu promítá do hospodaření vládního sektoru i jako výdaj.

Úroveň příjmů vládního sektoru se v porovnání s dubnovým výhledem poměrně výrazně zvyšuje. Část tohoto zvýšení je dána metodickou změnou zachycení sociálních příspěvků placených státem za státní pojištěnce. ČSÚ tyto příspěvky nově zaznamenává jako příjem vládního sektoru od sektoru domácností. Proti tomu je na výdajích tato platba zaznamenána jako sociální transfer sektoru domácností.

Podstatná část zvýšení příjmů je způsobena optimističtější predikcí daňových příjmů. Predikce daní v dubnovém výhledu státního rozpočtu byla negativně ovlivněna velmi nízkým inkasem daní v prvních měsících roku 2007. Následný vývoj ukazuje, že se s největší pravděpodobností jednalo o jednorázový výkyv a predikce daní byla pro návrh státního rozpočtu a jeho výhled opět navýšena.

Tabulka 3-7:

 

Tabulka 3-8:

Výdaje vládního sektoru

Schválené výdajové rámce implikují, že se vládní výdaje budou v letech 2008 až 2010 zvyšovat jen velmi pomalu. Tempo jejich růstu bude nižší než u příjmů a hluboko pod dynamikou nominálního HDP. Dodržení výdajových rámců bude umožněno zejména prostřednictvím úsporných opatření v oblasti sociálních dávek a mezd a platů.

Výdaje vládních institucí na konečnou spotřebu v 1. pololetí 2007 meziročně vzrostly pouze o 2,6 % v nominálním vyjádření. Předpokládáme, že vzhledem k dalším plánovaným úsporám bude spotřeba vlády v reálném vyjádření mírně klesat a nominálně její růst nepřekročí v horizontu výhledu hranici 3 %.

Druhou položkou, která bude výrazně přispívat k nízkému nárůstu vládních výdajů, jsou peněžité sociální dávky. Přehled dopadů opatření v sociální oblasti shrnuje Tabulka 3-10.

Jedinými dynamicky rostoucími výdaji by tak měly být investice do fixního kapitálu. Investice do infrastruktury byly posíleny již v rozpočtu na rok 2008 a dále je možné očekávat zesílení přílivu prostředků z fondů EU. Předpoklady o míře čerpání strukturálních fondů byly revidovány mírně směrem dolů, přesto by měl příliv prostředků generovat poměrně rychlý růst investic.

Ostatní položky výdajů, dotace a běžné a kapitálové transfery zaznamenávají silně volatilní vývoj. Očekáváme, že po jejich výrazném navýšení v letech 2007 a 2008 dojde v souladu se současnými záměry vlády k jejich mírnému poklesu.

Tabulka 3-9:

 

Tabulka 3-10:

¹⁾ Podle loňského rozpočtového výhledu činil negativní dopad zákona o nemocenském pojištění na příjmy 11,9 mld. Kč v prvním roce plánované účinnosti (2008) a 22,7 mld. Kč ve druhém roce účinnosti (2009). Odložení zákona o rok a mírná úprava odhadu dopadů vede ke zvýšení očekávaných příjmů proti loňskému výhledu o částky uvedené v tabulce.
²⁾ Vláda očekává další úsporná opatření v roce 2010 ve výši 6,6 mld.Kč, příslušné legislativní změny pro tento rok nicméně zatím schváleny nebyly. Zmrazení platby státu do systému zdravotního pojištění je platné pouze do roku 2009.

Dluh vládního sektoru

Podíl vládního dluhu na HDP se pravděpodobně bude pohybovat na nižší úrovni, než uváděl dubnový výhled. Hlavními faktory je nižší očekávaná potřeba financovat deficity v celém období let 2007 až 2010 a zvýšení odhadů nominálního HDP. Očekáváme, že podíl dluhu na HDP bude v horizontu výhledu téměř stabilní s mírným poklesem v roce 2010.

Změna podílu dluhu je také poměrně značně ovlivněna ostatními faktory ovlivňujícími vztah mezi deficitem a dluhem (tzv. stock-flow adjustment). Jelikož dluh je založen na hotovostním přístupu, zatímco saldo vládního sektoru je vyjádřeno na akruálním principu, do vztahu mezi oběma veličinami vstupuje mimo jiné rozdíl mezi inkasem daní na hotovostní a akruální bázi. Zvýšení rozdílu ve prospěch hotovostního inkasa vlivem změn daňového systému se projeví nižší potřebou hotovostního financování, než by odpovídalo úrovni akruálního deficitu⁶.

Tabulka 3-11:

Dalším faktorem, který dlouhodobě omezuje nutnost dluhového financování, je využívání privatizačních příjmů k financování deficitů na úkor stavu finančních aktiv. Očekáváme, že do roku 2010 budou postupně do financování deficitů zapojovány privatizační příjmy akumulované v předchozím období (viz záporné pořízení finančních aktiv). Výhled nepočítá s dalšími, dosud neschválenými privatizačními akcemi. Vzhledem k tomu, že jejich realizace je poměrně pravděpodobná, projekce dluhu je zatížena rizikem směrem k nižšímu podílu dluhu na HDP.

Cyklický vývoj

Česká ekonomika se podle současných odhadů potenciálního produktu a makroekonomické predikce nachází na vrcholu hospodářského cyklu. Do roku 2010 by se měla kladná produkční mezera uzavírat z důvodu zpomalení tempa růstu reálného HDP pod jeho potenciální úroveň. To se projeví snižováním kladné cyklické složky salda sektoru vládních institucí, což bude ztěžovat úsilí o snížení nominálního deficitu.

Fiskální úsilí definované jako meziroční změna strukturálního salda dosáhne nejvyšší hodnoty v roce 2008 a bez přijetí dodatečných konsolidačních opatření se bude v dalších letech snižovat. ČR je přitom v rámci fiskálních pravidel EU vázána podmínkou vyvíjet fiskální úsilí na úrovni minimálně 0,5 p.b. HDP ročně.

Tabulka 3-12:

Za povšimnutí stojí v mezinárodním srovnání nízké úrokové platby a velmi vysoký primární deficit. Většina zemí, které bojují s vysokou úrovní vládního deficitu, čelí také vysokým nákladům na obsluhu vládního dluhu. Aby tyto země dosáhly vyrovnaného hospodaření, musely by udržovat primární saldo ve značném přebytku. ČR svou výhodu v podobě nízkých nákladů dluhové služby nevyužívá a hospodaří s druhým nejhorším primárním saldem ze všech zemí EU.

---

⁶ Blíže k problematice vztahu mezi deficitem a dluhem a rozdílům mezi hotovostní a akruální metodikou viz Fiskální výhled (duben 2007), případně stálá metodická příloha, která je společně s publikací dostupná na internetových stránkách MF (www.mfcr.cz).

3.3 Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí

Dlouhodobá udržitelnost patří mezi slabá místa veřejných financí. Ve srovnání s dlouhodobou projekcí vládního sektoru publikovanou v dubnovém Fiskálním výhledu nedoznaly výsledky zásadních změn. Největší riziko pro veřejné finance i nadále představuje očekávaný demografický vývoj, který v následujících několika dekádách poměrně dramaticky zvýší podíl osob důchodového věku na ekonomicky aktivní populaci. Vláda se v současnosti problémem stárnutí populace a jeho dopady na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí zabývá a příprava reforem důchodového systému a systému zdravotní péče nabývá konkrétnějších podob.

Důchodový systém

Postup řešení problematiky důchodového systému je rozdělen do tří fází. První fáze je již připravena a v současnosti projednávána Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR. Návrh obsahuje stabilizující parametrické úpravy současného průběžně financovaného systému. Mezi hlavní body patří pokračování ve zvyšování důchodového věku postupně až na 65 let, sjednocení věku pro nárok na "trvalý" vdovský nebo vdovecký důchod s vazbou na důchodový věk a transformace plného invalidního důchodu na důchod starobní při dosažení věku 65 let. Po implementaci uvedených opatření by mělo dojít k úspoře výdajů důchodového systému o zhruba 1 p.b. HDP v roce 2050. Dále se navrhuje prodloužit minimální délku doby pojištění, omezit její náhradní doby a upravit současné definice invalidity a vytvořit rezervní účet pro důchodovou reformu.

Druhá fáze přinese oddělení majetku akcionářů a klientů u systému dobrovolného důchodového připojištění a jeho další úpravy směřující ke zvýšení motivace klientů a participace zaměstnavatelů na podpoře důchodového připojištění. Zavedena bude i garance minimálního příjmu důchodců ve výši životního minima.

V rámci třetí fáze bude případně vytvořen další dobrovolný spořící pilíř důchodového systému, založený na možnosti (částečného) vyvázání se ze státního průběžného systému (opt-out).

Došlo rovněž k obnovení politické debaty nad strategickými otázkami směřování důchodového systému. V červnu 2007 se poprvé sešel tým složený z vrcholných představitelů jednotlivých parlamentních stran, kteří se dlouhodobě problematikou důchodové reformy zabývají. Jeho úkolem je vyjednat všeobecně přijatelný návrh důchodové reformy, který bude vycházet z výstupů pracovní skupiny z roku 2005⁷. Souběžně probíhá odborná diskuse o variantách řešení oddělení majetku akcionářů a klientů penzijních fondů, což by mělo umožnit případné využití fondů pro zvažované zavedení systému opt-out.

Zdravotnictví

Reforma zdravotnictví je rovněž rozdělena do více fází. První část již byla zahájena a začleněna do souhrnu opatření ke stabilizaci veřejných financí. Od 1.1.2008 nabývá účinnosti novela zákona o veřejném zdravotním pojištění, která zavádí regulační poplatky za návštěvu u lékaře, za vydání léku na recept a za den strávený ve zdravotnickém zařízení. Výše poplatků za návštěvu lékaře, za recept a některých doplatků na léky uhrazená jednou osobou je limitována částkou 5 000 Kč ročně. Další legislativní změny byly provedeny v oblasti stanovování cen a úhrad léků.

Pokles mandatorních výdajů státního rozpočtu na zdravotnictví bude dosažen prostřednictvím dočasného zmrazení platby státu za státní pojištěnce.

V současnosti se připravuje zpracování konkrétních systémových změn směřujících k posílení rovné soutěže zdravotnických zařízení včetně transformace zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s větší transparentností fungování. Provedena bude také revize rozsahu zdravotního pojištění a zavedena možnost výběru jiného než standardního rozsahu pojištění s možností připlatit si za nadstandardní péči (popřípadě uzavřít na tuto péči připojištění).

Vláda svým usnesením z června 2007 ustanovila komisi nezávislých expertů (obdoba pracovní skupiny k důchodové reformě), která má za cíl zhodnotit současný stav zdravotního systému a jeho výhledy. Komise by měla rovněž odborně analyzovat strategické reformní návrhy politických stran. Implementace výsledků práce této komise však s největší pravděpodobností připadne až do příštího volebního období.

---

⁷ Nezávislý expertní tým podrobně analyzoval současný stav důchodového systému a zhodnotil fiskální dopady reformních scénářů navržených hlavními politickými stranami. Připravil komplexní podkladové materiály pro rozhodnutí o koncepci důchodové reformy.

4. Téma: Vybrané aspekty systému státních záruk realizovaného v ČR v letech 1993 až 2006

• 4. Téma: Vybrané aspekty systému státních záruk realizovaného v ČR v letech 1993 až 2006 PDF (368kB)

 

4.1 Úvod

Podmíněné závazky představují jedno z aktuálních témat jak pro soukromý, tak i pro veřejný sektor. Toto téma je akcentováno stále rostoucí konkurencí, globalizací a sekuritizací na finančních trzích, kde jsou s nimi spojená rizika obchodována a oceňována. Daná problematika je diskutována zejména v kontextu se závazky vyplývajícími ze stárnutí populace a s jejich dopady na systémy sociálního zabezpečení v jednotlivých zemích. Následující text je však věnován jinému druhu implicitních závazků, které v uplynulém desetiletí napsaly zajímavou kapitolu ve vývoji českých veřejných financí. Těmito závazky jsou státní záruky, téma mnohokrát diskutované v rámci politických debat, které je stále aktuální, nicméně v odborném i populárním tisku jen velmi útržkovitě prezentované.

Vymezení záruk a jejich vybrané ekonomické souvislosti

Záruka představuje explicitní potenciální finanční závazek ručitele uhradit v případě určitých událostí vedoucích k podstatnému zhoršení důvěryhodnosti instituce podporované zárukou ("příjemce"), jednu nebo více částek příjemci nebo přímo věřitelům. Jedná se tedy o právní příslib převzít závazek v případě, že nastane předem jasně specifikovaná událost. Podmíněný charakter garance je dán skutečností, že ručitel je požádán splatit půjčku pouze v případě selhání dlužníka.

Jedná-li se o úvěrovou záruku, pak je závazek přímo spojen s příslušnou půjčkou a představuje povinnost ručitele splnit v případě prodlení dlužníka jeho platební povinnost. V tomto případě je možné označit právo věřitele požadovat plnění od ručitele jako prodejní opci na ručitele drženou věřitelem. Věřitel má ve skutečnosti opci na prodej zaručeného dluhu ručiteli za sjednanou nominální hodnotu dluhu.

Dalším druhem záruky je tzv. trvalá záruka, kdy se ručitel zavazuje příjemci zaplatit předem určenou částku nebo garantuje jeho schopnost plnit finanční závazky. Brání tak likvidaci tohoto příjemce. Příkladem trvalých záruk jsou záruky poskytnuté České konsolidační agentuře (dále jen ČKA) nebo České exportní bance.

Úvěrové garance i podmíněné závazky ve své obecné podobě mohou vést k morálnímu hazardu a celkově neúměrnému přejímání rizik vládou a nadměrné nabídce úvěrů. Přílišné využívání institutu státních záruk také vede k negativnímu ovlivnění efektivní alokace zdrojů. Někdy je možné se v literatuře setkat i s názory, že garance za zahraniční úvěry vedou k tzv. investičním boomům, které ovlivňují úroveň a trajektorii výstupu ekonomiky. Navíc také může docházet k narušení makroekonomických přizpůsobovacích mechanismů a rovněž například k odsunutí uzavírání, resp. likvidaci insolventních finančních institucí.

Vládní garance mohou být účinným nástrojem při neschopnosti trhů rozložit optimálně riziko, i když v praxi jsou častěji používány za jiným než tímto účelem. Jsou využívány zejména s cílem podpořit projekty či aktivity, které s sebou nesou výrazné společenské přínosy, ačkoli často nepředstavují pro daný účel nejvhodnější formu podpory.

Státní záruky bývají mnohdy vnímány jen jako nástroj k překonání rozpočtového omezení, nicméně poskytovány by měly být pouze na projekty, kde je přínos či sdílení rizika efektivní a účelné. Opomíjen by neměl být ani význam přizpůsobení účetních postupů potřebám zachycování skrytých závazků. Některé nástroje řízení rizik, které jsou využívány v soukromém sektoru, lze s úspěchem aplikovat i v sektoru veřejném ⁸.

I když garance mohou představovat vhodný způsob intervence vlády, je dobré si uvědomit, že obvykle neprocházejí stejným procesem zkoumání a schvalování, který je obvyklý pro standardní rozpočtový proces. To s sebou může nést řadu problémů. Jednak je velmi obtížné správně prokázat, že právě garance představují ten správný nástroj pro naplnění cílů vlády a jak již bylo zmíněno, garance jsou navíc často využívány jako prostředek pro překonání rozpočtových omezení, přičemž ze své podstaty mohou působit procyklicky.

Po vydání záruk zpravidla nenásleduje téměř žádné monitorování úvěrových rizik. Chybí tak systematické vyhodnocování jejich rizika a oceňování záruk, které by mělo vždy představovat výchozí bod pro rozhodování vlády o podpoře projektů nebo dlužníků formou záruky.

Stejně významné je také průběžné monitorování záruk, které vládě umožňuje aktivně řídit svá rizika. Jde-li o projekt s vyšší mírou rizika, stát může požadovat vyšší zajištění či změnu řízení projektu. Stát by v obecné rovině měl využívat stejný aparát jako kterákoli komerční banka a snažit se efektivně řídit své závazky. Vládní sektor by měl nést ta rizika, u nichž se domnívá, že má odpovídající potenciál pro jejich řízení, a očekává od nich odpovídající přínosy. Rizika, která jsou efektivněji nesena trhem, by na něj měla být prostřednictvím procesu sekuritizace rozložena a přenesena. Nelze-li využít ani tohoto postupu, je možné použít derivátových obchodů. Často užívaný postup představuje také tzv. special-purpose vehicle (dále jen SPV), jehož prostřednictvím je sekuritizováno riziko a prodáno cash flow z aktiv v SPV institucionálním investorům.

---

⁸ Soukromý sektor používá zejména následující nástroje řízení rizik. Tržní riziko bývá měřeno např. pomocí konceptu value at risk (VAR analýza), úvěrové riziko bývá zpravidla vyhodnoceno ratingovými agenturami, které vycházejí z detailní analýzy finančních výkazů společností. Dále bývají prováděny např. stresové testy, pomocí nichž se sledují dopady nepříznivých podmínek na fungování firmy. V neposlední řadě jsou k řízení rizik využívány derivátové kontrakty.

4.2 Systém státních záruk v ČR

Nedostatky systému poskytování státních záruk v druhé polovině devadesátých let

V druhé polovině devadesátých let v ČR výrazným způsobem vzrostl objem poskytnutých státních záruk. Využívání těchto nástrojů však při neexistenci odpovídající institucionální základny muselo nevyhnutelně vést k následným problémům, jejichž dopady jsou v českých veřejných financích patrné dodnes. Co zapříčinilo tento negativní vývoj? Byla to především již zmíněná existence velmi slabého regulatorního rámce, kterým by se exekutiva řídila při přebírání rizik. Vláda mohla poskytovat státní záruky a obecně přijímat mimorozpočtové závazky, aniž by musela kvantifikovat potenciální pohledávky vůči rozpočtu a porovnávat efektivnost těchto záruk s přímými státními podporami. Tento postup vedl k hojnému využívání systému státních záruk odvětvovými ministerstvy, které tak obcházely svá rozpočtová omezení. Ve skutečnosti však docházelo pouze ke zdánlivému omezení nároků na rozpočtové prostředky v běžném roce. Do určité míry tak byla odsunuta realizace některých rozpočtových výdajů. Některé tzv. nestandardní záruky poskytnuté v druhé polovině devadesátých let např. Světovou bankou byly později dokonce označeny za neoprávněně poskytnuté.⁹

Zákon o rozpočtových pravidlech účinný v devadesátých letech obsahoval omezení na poskytování státních záruk k zajištění splátek úvěrů a obdobných forem finanční výpomoci a úroků z nich. Celkový objem splátek v daném kalendářním roce nesměl překročit osm procent předpokládaných příjmů státního rozpočtu ¹⁰. Limit se však v praxi ukázal jako příliš volný, a tudíž nefunkční. O realizaci projektu a potenciální schopnosti vypůjčovatele splatit navrhovaný zaručený úvěr rozhodovalo Ministerstvo financí, nicméně poskytování záruk bylo často realizováno v důsledku nouzových situací a naléhavých politických tlaků. Záruky byly zpravidla poskytovány na celý objem úvěru (jistina i úrok), čímž nedocházelo k téměř žádnému sdílení rizik ale naopak k vytváření morálního hazardu¹¹ . Ze závěrů zprávy Světové banky zveřejněné v roce 1999 vyplynulo, že úrokové sazby účtované za nezaručené úvěry byly jen nepatrně vyšší než u úvěrů, u nichž vláda přebrala celé úvěrové riziko. Přitom obvyklou praxí bývá, že úrokové sazby za úvěry plně garantované vládou by měly být úročeny stejnou sazbou, za niž by si byla schopna vypůjčit sama vláda. Na realizaci záruk také nebyly předem vyčleňovány žádné rezervy a částky vymezené k tomuto účelu byly díky snaze o dosažení vyrovnaných rozpočtů zpravidla nedostatečné. Fiskální a rozpočtová politika tudíž z tohoto titulu byla vystavována neočekávaným tlakům na výdajovou stranu rozpočtů vládního sektoru. Došlo tak k pokřivení informací nezbytných pro správné a efektivní rozhodování při koncipování zdravé a udržitelné fiskální politiky. Zároveň byla výrazným způsobem omezena diskreční pravomoc budoucích politických reprezentací při realizaci jejich hospodářsko-politických koncepcí.

Některá přijatá nápravná opatření

Novelou zákona o rozpočtových pravidlech účinnou od roku 2001 bylo umožněno poskytovat státní záruky pouze na základě zvláštního zákona, čímž došlo k dramatickému poklesu objemu nově poskytnutých státních záruk. Zákon také přinesl nové omezení pro celkový objem vystavených státních záruk. Nové záruky smějí být uděleny pouze tehdy, jestliže objem záruk vydaných před rokem 2001 nedosáhne výše 40 % výdajů státního rozpočtu. O tři roky později byla rozpočtová pravidla doplněna o ustanovení upravující zřízení fondu státních záruk. Podle něj má při přípravě státního rozpočtu Ministerstvo financí provést soupis všech plateb, k nimž může být povinno v následujícím roce v souvislosti s realizací státních garancí, a u každé z těchto plateb odhadnout pravděpodobnost její skutečné realizace. Ve státním rozpočtu je poté uveden objem výdajů ve výši násobku pravděpodobnosti realizace a očekávané platby a tyto prostředky jsou v průběhu rozpočtového roku převedeny do fondu záruk. V okamžiku realizace MF převede požadovanou částku do příjmů státního rozpočtu a o stejnou částku překročí schválený objem výdajů. Dochází tak sice k odhadu budoucích požadavků na výdajovou stranu státního rozpočtu, nicméně zároveň jsou díky tomuto postupu zkreslovány informace o skutečné výši příjmů a výdajů státního rozpočtu12 .

Graf 4.1: Počet poskytnutých státních záruk v letech 1993 až 2006

Výše popsanými opatřeními však nedošlo k naplnění všech doporučení Světové banky, podle níž mělo po analýze rizik spojených s každou zárukou poskytnutou ministerstvy dojít k realizaci požadavku MF na vytvoření rezervy pro jednotlivou konkrétní záruku, která by se v ideálním případě rovnala skryté dotaci ve formě záruky. Vzniklý fond měl být vyčleněn výhradně na úhradu těchto budoucích pohledávek vůči státnímu rozpočtu. Navíc mělo dojít k navázání rozhodování o zárukách a mimorozpočtových programech na střednědobý strategický fiskální rámec a k alokaci rozpočtových prostředků. Výdajové stropy pro jednotlivé resorty měly zahrnovat jak rozpočtované výdaje, tak i záruky.13 Po zvážení rizikovosti těchto záruk měla být od navrhovaných střednědobých stropů odečtena výše očekávaných fiskálních nákladů, které by byly převedeny do zmíněného fondu záruk. Z toho by pak byly hrazeny výhradně budoucí závazky tohoto charakteru. Řízení státem poskytovaných záruk tak stále není optimální. Díky legislativním překážkám v dalším vydávání státních garancí však došlo k významnému snížení jejich objemu a problematika přestala být tak silně akcentována.

---

⁹ Blíže Studie Světové banky o státu - Česká republika: Na cestě ke vstupu do EU, 2. díl, str. 45, CERGE, Praha 1999.
¹⁰ Viz § 36 z. č. 576/90 Sb.
¹¹ Vláda často přebírala téměř veškerá kreditní rizika spojená s úvěrem, čímž byla výrazně snížena motivace věřitelů k důslednému sledování a hodnocení bonity dlužníků. Při dlužníkově selhání schopnosti splácet zaručený úvěr věřitel jednal přímo s vládou. Dlužníci v případě financování svých aktivit úvěry se státní zárukou realizovali i projekty, které by se bez státní záruky neuskutečnily.
¹² Odstranění tohoto nedostatku by měla přinést připravovaná novela rozpočtových pravidel.
¹³ Ministerstva by tím byla nucena zvažovat, zda poskytnout záruku, dotaci či finanční výpomoc.

4.3 Měření, evidence a řízení státních záruk

Měření a vykazování vlivu podmíněných závazků na deficit a dluh vládního sektoru dlouho zůstávaly mimo pozornost vlád i mezinárodních organizací. V posledních desetiletích se však toto téma stalo aktuálním nejen v České republice, která s institutem státních garancí učinila v devadesátých letech a na začátku nového tisíciletí bolestnou zkušenost, ale i pro standardy vládní finanční statistiky definované mezinárodními organizacemi a nadnárodními seskupeními, jakými jsou IMF či EU. Přesné měření podmíněných závazků a s nimi spojených rizik je nesmírně důležité jak pro výše uvedené úvěrující instituce a nadnárodní seskupení, tak i pro zákonodárné orgány a exekutivu. Není podstatné, zda tyto instituce dané informace vyžadují z důvodu řízení své úvěrové politiky či z důvodu hodnocení připravenosti zemí na vstup do společné měnové a hospodářské unie.

Měření a řízení rizik ve vládním sektoru je poměrně obtížné. Je tomu například z důvodu neexistence akciových analytiků, kteří poskytují informace o ziskovém potenciálu a obecném ekonomickém postavení soukromých korporací a pomáhají tak efektivnímu fungování trhu. O to větší výzvou zůstává tato problematika pro mezinárodní ratingové agentury či např. pro jednotlivé národní kontrolní úřady.

V odborné literatuře se můžeme nejčastěji setkat s oceňováním úvěrových záruk pomocí prodejních opcí (Black-Scholes model oceňování opcí), využívána bývá i systémově odlišná technika simulační analýzy Monte Carlo, nicméně oceňování podmíněných závazků při vykazování fiskálních rizik vlády představuje kvalitativně odlišný problém. Je možné se setkat s názorem, že existence garance (jako příklad zde analyzovaného podmíněného závazku vlády) především ovlivňuje stochastický proces proměnné, na kterou je garance vystavena. Jako příklad bývá uváděna garance poskytovaná společnostem působícím v oblasti technické infrastruktury např. energetiky.¹⁴ Tato garance může zahrnovat splátky úroků a jistiny denominovaných v zahraniční měně. Existence takové garance vede k nadměrné nabídce energie. Je-li tato odezva na nabídkové straně ekonomiky očekávána, pak zákazníci začnou ve zvýšené míře poptávat energeticky náročné zboží. Zároveň je ovlivněna cena energie, při které je poptávka a nabídka v rovnováze, což samozřejmě může zásadním způsobem ovlivnit ocenění výše uvedené záruky. Standardní paradigma opčního oceňování vycházející z předpokladu exogenního stochastického procesu pro podkladová aktiva, jež je neměnné vzhledem k výskytu garance, nemůže být použito pro oceňování vládních podmíněných závazků.

Problematika oceňování vládních garancí představuje pro jejich podmíněný charakter jednu z nejobtížnějších otázek. Je také jedním z hlavních důvodů pro zaznamenávání finančních dopadů garancí v národních účtech až v okamžiku tzv. "spadnutí garance", i když ovlivnění deficitu a dluhu o potenciální náklady spojené s garancí v okamžiku jejího poskytnutí by samozřejmě odráželo fiskální pozici vlády reálněji. Pro dokreslení je v následujících boxech uveden stručný popis způsobu zaznamenávání vládních garancí v rámci metodiky ESA95 a GFSM 2001.

Box 1: Zachycení garancí v systému národních účtů ESA 95 Z obecné úpravy uvedené v Manuálu o vládním deficitu a dluhu ESA95 jsou vyloučeny dva případy, které automaticky nepředstavují z pohledu národních účtů garanci dluhu veřejného podniku: Je-li stát akcionářem podniku a tudíž tzv. věřitelem poslední instance. Případ, kdy si stát vypůjčí přímo na trhu svým jménem se záměrem poskytnout prostředky určitému veřejnému podniku. Ve většině případů je garance, ať již se týká konkrétní výpůjčky nebo celého dluhu, zaznamenána pouze v rozvaze podniku. Konkrétní případ garance je pak zaznamenán podle toho, zda podnik, který je vystaven finančním obtížím či restrukturalizaci, požádá o plnění garance. Není-li garance tzv. spadlá, pak představuje pro účty vládního sektoru podmíněný závazek, který je zaznamenán mimo rozvahu. Jestliže je při vstupu podniku do závazkového vztahu všeobecně známo (např. na základě zákona), že vláda je povinna splatit dluh (úrok, jistinu) místo podniku, pak také může dojít k situaci, kdy je závazek zaznamenán současně jak v rozvaze podniku, tak i v rozvaze vlády. Nepožádá-li podnik vládu o plnění záruky, jde o garantovaný závazek dlužníka. V národních účtech je zaznamenán závazek pouze v rozvaze podniku. Vláda ve své evidenci zachycuje pouze podmíněný závazek. Závazek tudíž není zohledňován ani při kalkulaci vládního dluhu. V této souvislosti je dobré si uvědomit, že v rámci tzv. Procedury při nadměrném schodku je hodnocen deficit a dluh sektoru vládních institucí, nikoli veřejný dluh, který by pravděpodobně touto operací ovlivněn byl. V okamžiku uplatnění záruky dochází k přenesení závazku na vládu. Toto uplatnění se může týkat jak celého garantovaného dluhu, tak i jeho pouhé části. Částka, na kterou je uplatněna garance, je zaznamenávána ve finančních účtech vlády (jako změna stavu půjček F.4) a promítne se tak do rozvahy (AF.4). Čisté výpůjčky/půjčky (saldo) jsou ovlivněny následujícím způsobem: Převzetí závazku musí být jednak zaznamenáno prostřednictvím výdajového kapitálového transferu (D.99) ve prospěch veřejného podniku, jehož protizápisem pro zachycení v systému národních účtů je zvýšení závazku (půjčka). Oba zápisy jsou provedeny v celkové výši garantované jistiny. Naběhlý úrok je po převzetí dluhu zaznamenáván každý rok na akruální bázi na účtu D.41 jako užití na účtu prvotního rozdělení důchodů. Anuitní splátky jistin pak představují pouhou finanční transakci (tj. pokles hotovosti F.2 a půjčky F.4) zaznamenanou na finančním účtu vlády. Tímto krokem tedy dochází ke snížení dluhu vlády. Samotná úhrada části garantovaného závazku však neznamená automatické ovlivnění salda a dluhu vládního sektoru. V praxi může nastat situace, že se vláda v rámci realizace své hospodářské politiky rozhodne určitou výpůjčku veřejného podniku či její část uhradit, aniž dojde k jejímu uplatnění ("spadnutí"). V tomto případě tedy nedochází k převzetí dluhu a ten zůstává zaznamenán pouze v rozvaze podniku, který nadále zůstává jediným zákonným dlužníkem. Platby tohoto charakteru jsou zaznamenány jako kapitálové transfery ve prospěch podniku (vyrovnané vynaloženým hotovostním tokem). Dochází tak k ovlivnění salda vládního sektoru, nikoli však dluhu. Na druhé straně může nastat i situace, kdy při splnění určitých podmínek je závazek podniku automaticky považován za závazek vlády. K tomuto případu dochází např. při existenci zákonného zmocnění k vydání dluhu ukládajícího vládě povinnost k jeho splacení, dále pokud obsahuje státní rozpočet každoročně explicitní vyjádření splátek nebo je-li dluh podniku systematicky splácen státem. Závazek tohoto charakteru musí být přímo při jeho vzniku zaznamenán na finančním účtu a v rozvaze vlády, nikoli na účtech podniku. Objem závazku je zohledněn ve vládním dluhu. Následně placené úroky jsou každoročně zaznamenávány na akruální bázi jako užití na účtu rozdělení primárního důchodu vlády. Jakmile jsou prostředky z emise dluhu (přírůstek hotovosti F.2) podniku k dispozici, musí dojít na kapitálovém účtu k zaznamenání kapitálového transferu (D.99) ve prospěch podniku, jehož prostřednictvím dochází k ovlivnění salda vládního sektoru.

 

Box 2: Zaznamenávání státních garancí v rámci mezinárodního statistického standardu GFSM 2001 Danou problematikou se zaobírá i metodika Mezinárodního měnového fondu GFSM 2001, která vychází stejně jako ESA95 z mezinárodního standardu SNA93. Tato metodika doporučuje evidovat všechny významné podmíněné závazky a pohledávky v rámci tzv. záznamových položek. Požaduje, aby kromě hrubých částek možných nákladů resp. výnosů byly uváděny i jejich očekávané odhady. Tato pozice je poněkud odlišná od standardů finančního účetnictví, které uznává podmíněné závazky až v okamžiku, kdy je pravděpodobné, že budoucí události potvrdí snížení aktiva nebo vznik pasiva. Převezme-li jednotka vlády dluh a získá-li účinnou pohledávku vůči původnímu dlužníkovi, pak společně se zvýšením závazku vůči věřiteli dochází i k pořízení finančního aktiva. Nedochází tak ke změně čistého jmění vlády. Naopak nezíská-li jednotka vlády efektivní pohledávku za původním dlužníkem, pak klasifikace operace závisí na vztahu mezi jednotkou vlády a původním dlužníkem. Jestliže je původní dlužník veřejnou korporací vlastněnou nebo řízenou jednotkou vlády, která přebírá dluh, a korporace dále pokračuje ve své ekonomické činnosti, pak částka převzatého dluhu zároveň znamená zvýšení finančního majetku vlády. Dochází tak ke zvýšení závazku vůči věřiteli a navýšení akcií a ostatních majetkových cenných papírů. Opět nedochází ke změně čistého jmění vlády. Jestliže však původní dlužník zkrachuje a nepokračuje dále ve své činnosti nebo pokud nejde o jednotku vlastněnou či řízenou vládou, pak dochází k poskytnutí tzv. kapitálového transferu jednotkou vlády. Je zaznamenáno zvýšení závazků a náklad, který je klasifikován jako již zmíněný kapitálový transfer. Je-li původním dlužníkem zahraniční vláda dochází k tzv. kapitálovému grantu. V těchto případech se čisté jmění sníží o částku takové operace.

Přestože je vláda prostřednictvím své fiskální a zejména daňové politiky schopna v budoucnu realizovat taková opatření, která povedou k dramatickým změnám budoucího ocenění garantovaných závazků, věřiteli jsou přesné informace o ocenění podmíněných závazků velmi vítány.

V neposlední řadě je také třeba zmínit potřebu ocenění podmíněných závazků, jakými jsou i garance, ve vazbě jak na jejich účinky na stranu pasiv tak i aktiv v rozvaze vlády. Nicméně stanovení současné hodnoty užitků a ostatních nákladů generovaných těmito opatřeními vlády je poměrně náročné o to však důležitější pro efektivní a kvalifikované rozhodování vlády.

Přesné měření deficitu vládního sektoru je také důležité z pohledu daňové politiky. Akceptujeme-li předpoklady tzv. teorému Ricardiánské ekvivalence, který při určitém zjednodušení předpokládá existenci subsidiarity mezi financováním vládních výdajů prostřednictvím daňového inkasa a dluhem, které později dále rozšířil Barro o předpoklad zásadního vlivu generačního altruismu na dosažení výše zmíněné neutrality fiskální politiky, současná hodnota výdajů vlády (zde v širokém pojetí zahrnujících i podmíněné závazky) se musí rovnat současné hodnotě daňových příjmů, protože rozpočtové omezení vlády musí být ve střednědobém horizontu dodrženo. Jakýkoli deficit vyvolaný snížením daní musí být v budoucnu neutralizován zvýšením daní o stejné současné hodnotě. Alespoň v teoretické rovině tedy jakýkoli rozpočtový deficit vede ke zvýšení soukromých úspor, které přesně nahrazují snížení úspor vlády. Přesné měření a vykazování deficitu tedy může také napomoci koncipování adekvátní budoucí daňové politiky. Protože však lze v praxi očekávat odchylky od výsledků Ricardiánské ekvivalence, je v konečném důsledku velmi podstatné, zda dochází k daňovým škrtům či k rozpočtovému deficitu.

Graf 4 2: Vývoj objemu vládního dluhu a podílu imputovaných státních garancí (v metodice ESA 95, v mld. Kč)

Vývoj institutu státních záruk v ČR

V prvních letech analyzovaného období (1994 a 1995) byl objem nově poskytnutých státních garancí velmi nízký. Bylo tomu jednak z důvodu určitého zpřísnění podmínek pro poskytování státních garancí a jednak také díky relativně solidní dynamice hospodářského růstu. V roce 1995 je však třeba upozornit na počátek některých tendencí, které pokračovaly i v dalších letech. Došlo jednak k rozšíření poskytování záruk za úvěry od Evropské investiční banky, které zpočátku administroval s.p.ú. Konsolidační banka (dále jen KOB) a později Českomoravská záruční a rozvojová banka (dále jen ČMRZB). V tomto případě nešlo o typické státní garance, nýbrž o pouhé čerpání úvěrů prostřednictvím těchto finančních institucí státem. Vzhledem k tomu byly tyto garance také přímo imputovány do deficitu a dluhu, protože pravděpodobnost splátek realizovaných státem v tomto případě byla 100 %. Dále je také vhodné upozornit na transformaci vybraných státních garancí za splátky úvěrů na dotace realizované přímo ze státního rozpočtu.

Ke značnému uvolnění fiskální disciplíny v oblasti poskytování státních garancí došlo v roce 1996, kdy se objem poskytnutých státních garancí téměř zdvojnásobil. Došlo k poskytnutí státních garancí a. s. Aero Vodochody k financování projektu letounu L-159, rozšířeny byly i garance poskytnuté s.o. České dráhy (dále jen ČD) a prostřednictvím KOB byly čerpány i další úvěry od EIB. Kromě výše zmíněných garancí na úvěry využité na financování rozvoje dopravní infrastruktury a pomoci státním podnikům byly poskytnuty také garance, které ve výsledku splnily svoji funkci. Jako příklad lze uvést úvěr a.s. ČEZ na financování dodávek řídicího a kontrolního systému a dodávek jaderného paliva pro budovanou elektrárnu Temelín nebo o rok dříve poskytnutou garanci za úvěr pro Českou správu letišť na výstavbu nového odbavovacího terminálu mezinárodního letiště Praha-Ruzyně.

Rok 1997 lze bez váhání označit za zlomový v poskytování státních garancí. V jeho průběhu došlo k dalšímu více než zdvojnásobení objemu poskytnutých garancí, k němuž přispělo zejména poskytnutí do té doby nejrozsáhlejších garancí, a to ČD na financování modernizace tranzitních železničních koridorů. Další jen nepatrně nižší garance byla poskytnuta prostřednictvím KOB Aeru Vodochody k financování výroby letadel L-159 pro českou armádu. Mimo jiné byla také vystavena záruka za zahraniční úvěr přijatý KOB na realizaci projektu dálnice Praha-Norimberk. Všechny tyto záruky byly vystaveny na základě příslušných usnesení vlády, přičemž jejich převážná část měla charakter skrytých dotací, na jejichž uskutečnění se při realizaci rozpočtových škrtů nenalezly prostředky. Vláda tímto způsobem obešla dané rozpočtové omezení a prostřednictvím mimorozpočtové instituce svoje dotace odložila. Výše uvedené garance se v budoucích letech také ukázaly jako rizikové. Ve stejném roce byla Ministerstvem financí vystavena i záruka ve prospěch České národní banky za její pohledávky, vystavené záruky a převzatá aktiva v souvislosti s konsolidací a stabilizací bankovního sektoru (blíže viz Box 3).

V následujícím roce již vývoj objemu státních garancí nevykazoval tak vysoké tempo růstu. Bylo tomu jednak díky vývoji kursu české koruny a zároveň díky výraznému převýšení splátek proti rozsahu nově poskytnutých záruk z úvěrů. V tomto roce však byla poskytnuta další z řady záruk podporujících projekt a.s. Aero Vodochody související se sériovou výrobou letadel L-159 (syndikovaný revolvingový úvěr od CIBC a dluhopisový program) a záruka za úvěr od EIB na financování likvidace povodňových škod. Ze státního rozpočtu byly mimo jiné realizovány splátky úvěrů ČD a Cheposu Engineering, s.r.o. Z nestandardních garancí byla vystavena záruka za pohledávku Československé obchodní banky, a.s. vůči Slovenské inkasní, s.r.o., která se stala předmětem obchodního sporu ČSOB se Slovenskou republikou, který probíhal u arbitrážního tribunálu ve Washingtonu. Bližší informace k této záruce lze najít v již výše zmíněném boxu.

Rovněž v roce 1999 stát pokračoval v čerpání úvěrů od EIB na realizaci infrastrukturních projektů. Ze státního rozpočtu byly nadále realizovány platby jistin a úroků za úvěry ČD. Byly spláceny úroky z úvěrů garantovaných KOB pro Všeobecnou fakultní nemocnici Praha a Fakultní nemocnici Motol. V tomto roce byly také rozšířeny nestandardní záruky státu o jeho závazek podílet se na financování vybraných programů v rámci budoucích rozpočtů kapitol státního rozpočtu (prohlášení MF a Ministerstva dopravy a spojů (dále jen MDS) k úvěru pro ČD na úhradu jejich závazků po lhůtě splatnosti).

Graf 4 3: Vývoj struktury poskytnutých státních garancí

Také v roce 2000 byly poskytnuty další záruky za bankovní úvěry čerpané ČD, přičemž tyto programy byly zaměřeny na financování modernizace železničních koridorů a revitalizaci vozového parku. Pokračovalo také čerpání úvěrů od EIB určených na rozvoj silniční infrastruktury. Nově byla Konsolidační bankou poskytnuta nestandardní záruka na úvěrové financování integrovaného záchranného systému MATRA. Ze státního rozpočtu byly uhrazeny nestandardní státní záruky, jejichž společným znakem bylo vypořádání závazků státu podílet se na financování vybraných programů v rámci budoucích rozpočtů příslušných kapitol státního rozpočtu (doplnění zdrojů Státního fondu tržní regulace v zemědělství, úvěry ČD na řešení závazků po lhůtě splatnosti, úhrada úvěru na financování investičních programů kapitoly MDS), přičemž tato praxe pokračovala i v dalším roce. Dále také došlo k poskytnutí nestandardní státní záruky k pokrytí ztrát vyplývajících ze Smlouvy o slibu odškodnění ČSOB jako strategického investora. Dopady vyplývající ze státní záruky za aktiva IPB, která byla ČR poskytnuta ČSOB, se postupně promítaly po dokončení převodů nekvalitních aktiv IPB do ČKA ve výši její ztráty hrazené ze státního rozpočtu (více viz speciální box).

Další zlomový okamžik v poskytování státních garancí představoval rok 2001, kdy vstoupila v platnost nová rozpočtová pravidla podmiňující poskytnutí nové státní záruky vyšší než jedna miliarda korun souhlasem Parlamentu, který za tímto účelem musí schválit zvláštní zákon. Tato změna s sebou přinesla výrazné omezení objemu poskytovaných státních záruk. Za povšimnutí také stojí zapojení Státního fondu dopravní infrastruktury (dále jen SFDI) do mechanismu splácení úvěrů poskytnutých na realizaci programů rozvoje dopravní infrastruktury. Významnější splátky zaručených úvěrů, jejichž příjemcem byla ČD, byly na smluvním základě hrazeny z prostředků SFDI. Došlo tak ke snížení přímých tlaků na výdajovou stranu státního rozpočtu spojených s realizací státních záruk, nicméně k úhradám byly pravděpodobně používány i prostředky z privatizace či daňových výnosů SFDI. V oblasti nestandardních státních záruk došlo k výraznému nárůstu z důvodu poskytnutí záruky ve prospěch licencovaných leteckých dopravců pro případ odpovědnosti za škody způsobené v důsledku válečných nebo teroristických akcí. Tato záruka nicméně nebyla imputována do deficitu ani dluhu a později byla její hodnota pro obtížnou kvantifikovatelnost snížena na nulu.

Trend nastolený v roce 2001 pokračoval i v roce 2002, kdy byla vystavena pouze jediná státní garance, a to ve prospěch ČD na nákup elektrických souprav. Díky nesolventnosti stejné společnosti byl v tomto roce uhrazen ze státního rozpočtu i její úvěr. K navýšení objemu standardních garancí přispělo čerpání dalších tranší dříve zaručených úvěrů. Od tohoto roku jsou také publikovány údaje o ručení státu ze zákona, které se týká zejména závazků státních organizací a společností se stoprocentní státní účastí. Stát ručí za závazky Exportní, garanční a pojišťovací společnosti, a.s. (dále jen EGAP) z pojištění úvěrových rizik a dále za závazky České exportní banky, a.s. (dále jen ČEB) za splácení úvěrových zdrojů získaných bankou a závazky z jejích ostatních operací na peněžních a kapitálových trzích k získání prostředků pro zvýhodněné financování exportu, pokud k nim MF a ČNB udělily souhlas. Riziko pro realizaci uvedených záruk představuje zejména ztráta ČEB hrazená ze státního rozpočtu. Stát také ručí za závazky ČKA (nástupnická organizace KOB), které byly postupně spláceny ze státního rozpočtu, z FNM a z prostředků speciálního dluhopisového programu.

Ani další roky nepřinesly výraznou změnu v dříve nastolených trendech. Také v roce 2003 byla poskytnuta pouze jediná standardní státní garance, a to ve prospěch Správy železniční dopravní cesty, s.o. (dále jen SŽDC) za úvěr na modernizaci I. tranzitního železničního koridoru. Ze státního rozpočtu byly realizovány zejména splátky úvěrů za v té době nesolventními ČD a SŽDC. Uhrazena byla i zbývající část úvěrů Všeobecné fakultní nemocnice Praha a Fakultní nemocnice Motol. V oblasti nestandardních státních garancí došlo poprvé k vyčíslení nestandardní státní záruky vydané v červnu 2000 v rámci Smlouvy o slibu odškodnění ČSOB jako strategického investora IPB. Vyúčtování záloh placených ze státního rozpočtu prostřednictvím ČNB ve prospěch ČSOB bylo odhadnuto až do možného rámce 160 mld. Kč, který se však v dalších letech ukázal jako nereálný. V plné výši byly uhrazeny úvěry na financování investičních programů kapitoly MD poskytnuté v minulosti Konsolidační bankou. Od začátku roku 2003 došlo k transformaci ČD a k převodu výrazné části jejich závazků na s.o. SŽDC (zákon č. 77/2002 Sb.), za jejíž závazky ze zákona ručí stát. Kromě dosavadního ručení vyplývajícího ze standardních státních záruk poskytnutých v minulosti tak stát nově začal ručit i za splácení komerčních úvěrů čerpaných v minulosti ČD, na které nebyla vystavena žádná státní záruka. V rámci systému národních účtů dochází k ovlivnění deficitu vlády zejména v rámci odpouštění závazků SŽDC vůči státu z titulu jeho realizovaných záruk. Ke snižování pohledávek státu za SŽDC docházelo také z důvodu realizace zápočtů závazků MD vůči SŽDC z titulu veřejné služby v drážní dopravě s pohledávkami státního rozpočtu z titulu realizovaných státních záruk.

Graf 4 4: Struktura realizace státních garancí ze státního rozpočtu (v mil. Kč)

V dalších letech se poskytování standardních státních garancí omezilo pouze na poskytování nových standardních státních garancí za úvěry Evropské společnosti pro financování železničních vozů EUROFIMA, které byly čerpány ČD, a.s. na nákup železničních vozů a čerpání dalších tranší úvěrů v rámci limitů jednotlivých úvěrových linek. Ze státního rozpočtu byly v roce 2004 realizovány úhrady za platebně neschopné společnosti SŽDC a Aero Vodochody. Výrazný vliv mělo i převedení pohledávky z realizace závazků s.p. Zetor Brno při jeho privatizaci a její překlasifikování z pohledávky za návratnou finanční výpomoc na pohledávku za realizovanou státní záruku. Ve stejném roce bylo zahájeno i splácení závazku z nestandardní státní záruky ve prospěch ČNB za konsolidaci a stabilizaci bank, která byla hrazena i v roce 2005 a zejména pak v roce 2006, kdy byly k jejímu splácení využity výnosy dluhopisového programu. Ke snížení pohledávek z titulu realizovaných státních záruk došlo v roce 2005 díky privatizaci a.s. Aero Vodochody, jejíž součástí byly i pohledávky MF. Ve stejném roce byla vypořádána také státní garance za pohledávku ČSOB vůči Slovenské inkasní, s.r.o., u které vynesl v závěru roku 2004 arbitrážní tribunál při ICSID ve Washingtonu nález, na jehož základě zaplatila Slovenská republika výraznou část závazku vůči ČSOB. Úhrada zbývající části jistiny byla uhrazena z Fondu státních záruk.

Box 3: Nejvýznamnější nestandardní státní garance Záruka ČNB za konsolidaci a stabilizaci bankovního sektoru Na základě usnesení vlády č. 51/97 ze dne 25. ledna 1997 byla ministrem financí vydána záruka ve prospěch České národní banky za její pohledávky, vystavené záruky a převzatá aktiva v souvislosti s konsolidací a stabilizací bankovního sektoru. Záruka byla poskytnuta ve výši 25 mld. Kč s tím, že může být realizována do 10 let od vystavení, jestliže bance nebudou k pokrytí čistých nákladů konsolidace a stabilizace banki postačovat prostředky z tvorby oprávek a rezerv ii. Záruka začala být realizována v roce 2004 platbou ve výši 0,5 mld. Kč, další splátka ve výši 5 mld. Kč byla realizována v roce 2005 a zbývající část garance byla uhrazena v roce 2006. Na financování realizace této záruky byla použita část prostředků (14 mld. Kč) získaných emisí státních dluhopisů iii s čtyřicetiletou dobou splatnosti. V roce 2004 došlo k přehodnocení rizikovosti této nestandardní státní garance, v jehož důsledku došlo k revizi deficitu a dluhu vlády za rok 1997, do kterých byla zpětně promítnuta. Státní záruky související s IPB V červnu 2000 převzala ČSOB, a. s. na základě smlouvy o prodeji podniku aktiva a pasiva bývalé Investiční a poštovní banky (IPB). Současně MF poskytlo ČSOB finanční pomoc související s tímto převzetím. V souvislosti s touto operací je třeba zmínit čtyři hlavní smlouvy, které byly uzavřeny v souvislosti s prodejem IPB. Šlo jednak o již zmíněnou Smlouvu o prodeji podniku, která byla uzavřena mezi nuceným správcem IPB a ČSOB. Touto smlouvou byla převedena aktiva a závazky IPB na ČSOB. Další dohodou uzavřenou v souvislosti s touto operací byla Smlouva a státní záruka uzavřená mezi MF a ČSOB, která ČSOB zaručovala odškodnění za případný schodek čistých aktiv (rozdíl mezi celkovými aktivy a pasivy IPB). Tento postup se však časem ukázal jako problematický, a to zejména u tzv. offshorových subjektů a došlo k dohodě mezi MF a ČSOB s tím, že taková aktiva byla převedena na stát zastupovaný Českou konsolidační agenturou (dále jen ČKA). V srpnu 2001 došlo k podpisu Smlouvy o plánu restrukturalizace, na jejímž základě byla do konce července 2003 převedena nekvalitní aktiva v celkovém objemu cca 170 mld. Kč do ČKA. Ztráty z této transakce se odrážely v hospodářských výsledcích ČKA. Byla uzavřena rovněž Smlouva a slib odškodnění mezi ČNB a ČSOB, týkající se odškodnění poskytnutých ČNB za ztráty a škody vzniklé ČSOB z nepředvídaných výdajů a závazků souvisejících s koupí IPB. V návaznosti na tento krok vydala vláda státní záruku, v níž se zaručila ČNB hradit škody vyplývající z neevidovaných závazků IPB. Výše tohoto podmíněného závazku byla stanovena na 160 mld. Kč s maximální dobou splatnosti v roce 2016. Tato záruka výrazným způsobem ovlivnila vykazovanou výši vládního deficitu a dluhu, do nichž byla v roce 2003 prostřednictvím kapitálového transferu imputována. Díky této operaci vykázala v tomto roce ČR nejvyšší deficit vládního sektoru v celé EU. Na základě rozhodnutí Eurostatu bylo především díky nejistotě spojené s výší imputované záruky rozhodnuto o změně její klasifikace a deficit a dluh byly o tento objem státní záruky zpětně sníženy. Deficit vládního sektoru je tak ovlivňován pouze výdaji realizovanými v souvislosti s jednotlivými platbami vyplývajícími z této záruky.iv Zmínit je třeba také Prohlášení o kompenzaci záruky uzavřené mezi MF a ČSOB, která stanovilo úroveň úhrady, kterou měla ČSOB zaplatit za ponechaná aktiva bývalé IPB. Záruka za Slovenskou inkasní ve prospěch ČSOB V roce 1993 byla mezi MF ČR, MF SR a ČSOB uzavřena rámcová dohoda o základních principech II. fáze transformace ČSOB. Na základě této dohody byla z ČSOB úplatně převedena řada nekvalitních aktiv na tzv. inkasní jednotky, jejichž zakladateli byla ministerstva financí obou států. Obě inkasní jednotky se zabývají realizací těžko dobytných pohledávek, jsou refinancovány ČSOB a ztráty z jejich aktivit je zavázán hradit stát. V souladu s výše uvedenou dohodou MF ČR kompenzuje ztráty České inkasní,s.r.o. MF SR na rozdíl od české strany nehradilo ztráty Slovenské inkasní,s.r.o., a tím vznikala další pohledávka ČSOB za touto společností. V roce 1997 zahájila ČSOB proti Slovenské republice arbitrážní řízení před Mezinárodním střediskem pro řešení sporů z investic ve Washingtonu. S cílem eliminovat riziko finanční destabilizace ČSOB uzavřelo MF s ČSOB "Stabilizační smlouvu". V této Smlouvě byl vyjádřen závazek MF plnit ve vztahu k ČSOB pohledávky ve výši 90 % nominální hodnoty ke dni splatnosti 31. prosince 2002.Vzhledem k délce průběhu arbitrážního řízení byl termín splatnosti závazku, jehož výše činila 22 mld. Kč, formou Dodatku k této smlouvě odložen na 31. prosince 2005 s možností dalších tří dnů odkladu, tj. na 3. ledna 2006. V roce 2003 byla v rámci této záruky uhrazena částka 0,57 mld. Kč. V závěru roku 2004 vynesl arbitrážní tribunál při ICSID ve Washingtonu nález, na jehož základě SR zaplatila ve prospěch ČSOB téměř 16,69 mld. Kč. Zbývající část jistiny ve výši cca 4,9 mld. Kč byla v závěru roku 2005 uhrazena z Fondu státních záruk. V souladu s uzavřeným dodatkem ke Smlouvě o řešení některých otázek spojených s bilanční stabilizací ČSOB z roku 1998 byly v roce 2005 ze státního rozpočtu v rámci realizace státní záruky hrazeny připisované úroky v celkové výši 148,9 mil. Kč. i) Jmenovitě šlo o AB banku, Banku Bohemia, Bankovní dům Skala, COOP banku, Ekoagrobanku, Evrobanku, Kreditní a průmyslovou banku, Podnikatelskou banku, První slezskou banku, Realitní banku, Realitbanku a Velkomoravskou banku ii) Kromě standardních rezerv a opravných položek definovaných zákonem o rezervách a zákonem o účetnictví jsou v ČNB vytvářeny další dvě účelové rezervy, které mají vazbu k činnosti centrální banky. Jejich tvorba a použití bylo vždy pro rozpočtový rok zakotveno v rozpočtu ČNB. Od roku 1993 byla vytvářena rezerva na pohledávku za Národní bankou Slovenska v roční výši 10 % celkové pohledávky a všeobecná rezerva na krytí mimořádných nákladů spojených s prováděním měnových opatření (ve výši stanovené bankovní radou). Vycházelo se z principu, že minimální tvorba této rezervy je omezena na 1 % bilanční sumy banky s podmínkou, že její tvorba nepovede k zápornému hospodářskému výsledku. Při vystavení záruky se předpokládalo, že ČNB bude pokračovat v tvorbě rezervy na všeobecná bankovní rizika a posilovat vnitřní zdroje banky tak, aby v průběhu deseti let byla jejich výše dostatečná ke krytí ztrát spojených s výše uvedenou konsolidací a stabilizací bankovního sektoru a byly tak minimalizovány dopady na hospodaření státního rozpočtu iii) Emise byla realizována na základě zákona č. 547/2005 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu závazku ze státní záruky za konsolidaci a stabilizaci bankovního sektoru a finančních dopadů z dělení majetku ČSFR mezi ČR a SR ve prospěch ČNB iv) Z předpokládaného rámce ve výši 160 mld. Kč byly doposud ze státního rozpočtu uhrazeny zálohy ve výši 2 mld. Kč v roce 2003, 0,782 mld. Kč v roce 2004 a 0,026 mld. Kč v roce 2005. V roce 2006 byla provedena rozpočtová úhrada ve výši 0,522 mld. Kč. Celková výše úhrad je vzhledem k garantovanému rámci zatím jen velmi nízká a i v následujících letech nejsou MF v tuto chvíli očekávány vyšší úhrady než 2 mld. Kč ročně.

---

¹⁴ Tento příklad je aktuální i pro ČR, kde byla v roce 1996 vystavena záruka na úvěry energetické společnosti ČEZ v celkovém objemu 14,1 mld. Kč.

 

Tabulka 4-1: