Základní informace

Procesy řídicí finanční kontroly v orgánech veřejné správy České republiky upravuje primárně zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (dále „zákon o finanční kontrole“) a vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole (dále „prováděcí vyhláška k finanční kontrole“).

V systému finanční kontroly je řídicí kontrola zařazena do vnitřního kontrolního systému. Řídící kontrola je řídící a kontrolní mechanismus, jehož cílem je snížení nebo případné vyloučení rizik, která ohrožují plnění úkolů orgánu veřejné správy a účelné, hospodárné a efektivní nakládání s veřejnými prostředky. Správné nastavení řídící kontroly je základním předpokladem pro naplnění hlavních cílů finanční kontroly (§ 4 zákona o finanční kontrole). Řídící kontrola probíhá u všech příjmových a výdajových operací. Za její nastavení je odpovědný vedoucí orgánu veřejné správy.

Fáze řídící kontroly

• předběžná řídící kontrola je kontrola plánovaných a připravovaných operací, která probíhá
  • před vznikem nároku na příjem, tj. před rozhodnutím o příjmu;
  • po vzniku nároku na příjem;
  • před vznikem závazku, tj. před vznikem právního důvodu pro výdej peněžních prostředků;
  • po vzniku závazku;
• průběžná řídící kontrola probíhá v průběhu realizace operace (projektu);
• následná řídící kontrola probíhá po ukončení a vyúčtování operace.

Organizační zajištění předběžné řídící kontroly

Příkazce operace je podle zákona o finanční kontrole (§ 26 odst. 1 písm. a) vedoucí daného orgánu nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření k nakládání s veřejnými prostředky. U obcí, krajů, hlavního města Prahy, městských části hlavního města Prahy, městských obvodů a části statutárního města může být příkazcem operace i člen zastupitelstva.

Správce rozpočtu je podle zákona o finanční kontrole (§ 26 odst. 1 písm. b) vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu. Zákon o finanční kontrole nevylučuje, aby rolí správce rozpočtu bylo pověřeno více osob.

Hlavní účetní je podle zákona o finanční kontrole (§ 26 odst. 1 písm. c) vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu. Zákon o finanční kontrole nevylučuje, aby rolí hlavního účetního bylo pověřeno více osob. Odpovědnost za vedení účetnictví hlavního účetního znamená, že odpovídá za postup orgánu veřejné správy (účetní jednotky) v souladu se zákonem o účetnictví, s příslušnými prováděcími vyhláškami v oblasti veřejných financí a s Českými účetními standardy pro některé vybrané účetní jednotky, které vedou účetnictví podle vyhlášky č. 410/2009 Sb., České účetní standardy mají pro většinu účetních jednotek pouze doporučující charakter, jsou ale závazné pro vybrané účetní jednotky.

Aby byla zachována zásada, že operace nebude pod kontrolou jediné osoby, zákon o finanční kontrole stanoví neslučitelnost rolí, tj. výkon funkce příkazce operace je neslučitelný s výkonem funkce správce rozpočtu nebo hlavního účetního. U orgánu veřejné správy, který nemá víc než 5 zaměstnanců, může být hlavním účetním nebo správcem rozpočtu jiná fyzická osoba než zaměstnanec orgánu veřejné správy. U dobrovolného svazku obcí mohou předběžnou řídicí kontrolu vykonávat i jiné fyzické osoby než zaměstnanci dobrovolného svazku obcí.

Kontrolní postupy předběžné řídící kontroly u příjmových operací

Před vznikem nároku na příjem (např. před odesláním žádosti o dotaci nebo před podpisem smlouvy) příkazce operace ověří:

• soulad připravované operace se stanovenými úkoly a schválenými záměry a cíli orgánu veřejné správy;
• správnost operace, tj. soulad operace s právními předpisy a vyhodnocení toho, zda je účelná, hospodárná a efektivní;
• přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění provozních, finančních, právních a jiných rizik, která se při uskutečňování připravované operace mohou vyskytnout;
• doložení připravované operace věcně správnými a úplnými podklady.

Po vzniku nároku na příjem (např. před odesláním vystavené faktury) příkazce operace v 1. kroku ověří:

• správnost určení dlužníka, výše a splatnost vzniklého nároku.

Hlavní účetní ve 2. kroku ověří:

• soulad podpisu příkazce operace v pokynu k plnění veřejných příjmů s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru;
• správnost určení dlužníka, výše a splatnosti vzniklého nároku orgánu veřejné správy s údaji ve vydaném pokynu k plnění veřejných příjmů;
• jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu podle zvláštních právních předpisů pro vedení účetnictví orgánu veřejné správy, souvisejících účetních rizik, které se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout včetně přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění.

Příjmové operace, u kterých nelze předběžnou řídící kontrolu objektivně provést

• příjmové operace můžou být nahodilého charakteru a u nichž splývá okamžik vzniku nároku na příjem a samotná platba (např. výběr pokut, příjmy z parkovného vybírané v hotovosti pomocí parkovacích automatů, při platbě veřejnosti za oběd, při platbě za polygrafické služby, apod.) nebo
• zákonné příjmy (sdílené daně, místní poplatky, apod.).

Kontrolní postupy předběžné řídící kontroly u výdajových operací

Před vznikem závazku (např. před uzavřením smlouvy, před odesláním objednávky nebo před zveřejněním veřejné zakázky) příkazce operace v 1. kroku ověří:

• nezbytnost připravované operace k zajištění stanovených úkolů a schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy;
• zda je připravovaná operace v souladu se schválenými veřejnými výdaji, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky;
• správnost operace, tj. soulad operace s právními předpisy a vyhodnocení toho, zda je připravovaný výdaj účelný, hospodárný a efektivní;
   přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění provozních, finančních, právních a jiných rizik, která se při uskutečňování připravované operace mohou vyskytnout;
• doložení připravované operace věcně správnými a úplnými podklady.

Správce rozpočtu ve 2. kroku ověří:

• operace byla ověřena příkazcem operace v rozsahu jeho oprávnění k tomuto úkonu, a zda jeho podpis na podkladu k připravované operaci souhlasí s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru;
• je v souladu se schválenými veřejnými výdaji, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky;
• odpovídá pravidlům stanoveným zvláštními právními předpisy pro financování činnosti orgánu veřejné správy;
• operace byla prověřena v souvislosti s rozpočtovými riziky, která se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout, zejména v souvislosti s dopadem uskutečnění operace na zdroje financování činnosti orgánu veřejné správy použitelné v příslušném rozpočtovém období a s potřebou zajištění zdrojů pro financování činnosti tohoto orgánu v navazujícím rozpočtovém období, a zda byla stanovena opatření k vyloučení nebo zmírnění těchto rizik.

Výsledkem procesu předběžné řídící kontroly před vznikem závazku je příslib, a to buď příslib individuální, nebo limitovaný. Pro použití limitovaného příslibu musí být naplněny podmínky, které stanoví prováděcí vyhláška k finanční kontrole (§ 13 odst. 8 a 9). Příslib je záznamem o provedení řídicí kontroly příkazcem operace a správcem rozpočtu a představuje doklad o zajištění finančního krytí připravovaného závazku (13 odst. 7 prováděcí vyhlášky k finanční kontrole). Příslib není rezervací prostředků v rozpočtu. Předběžná řídicí kontrola před vznikem závazku, tedy samotné ověření výše uvedených skutečností, musí s ohledem na cíle finanční kontroly (§ 4 zákona o finanční kontrole) proběhnout nad celou hodnotou připravované operace, a to bez ohledu na to, zda se předpokládá čerpání v průběhu příslušného rozpočtového roku nebo i v letech následujících. S ohledem na zásadu každoročního sestavování a schvalování veřejných rozpočtu a závaznost střednědobého výdajového rámce a střednědobého výhledu se do rozpočtu promítne jen částka, která odpovídá hodnotě připravované výdajové operace, u níž se předpokládá čerpání v daném rozpočtovém roce. Rezervace částek v následujících letech se řeší samostatně vždy pro daný rozpočtový rok.

Po vzniku závazku (např. po přijetí faktury za služby) příkazce v 1. kroku ověří:

• správnost určení věřitele, výše a splatnosti vzniklého závazku orgánu veřejné správy;
• soulad výše závazku s individuálním příslibem nebo limitovaným příslibem.

Hlavní účetní ve 2. kroku ověří:

• soulad podpisu příkazce operace v pokynu k zajištění platby s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru;
• soulad údajů o věřiteli, výši a splatnosti vzniklého závazku orgánu veřejné správy s údaji ve vydaném pokynu k zajištění platby, kterou je tento orgán povinen zaplatit věřiteli;
• jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu podle zvláštních právních předpisů pro vedení účetnictví orgánu veřejné správy, souvisejících účetních rizik, které se mohou vyskytnout zejména v souvislosti se zapojením cizích zdrojů zálohami, hospodařením s fondy a přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění.

Schvalování majetkových operací, tj. operací jejichž podstatou je dispozice s majetkem, při níž nedochází k příjmu ani výdaji z veřejného rozpočtu, není součástí výkonu řídící kontroly. To ovšem neznamená, že tyto operace nejsou kontrolovány. Majetkové operace podléhají předběžné, průběžné a následné kontrole, i když zákon o finanční kontrole neupravuje podrobnosti schvalovacího a kontrolního procesu. Konkrétní nastavení je ponecháno na jednotlivých orgánech veřejné správy. Tedy v rámci řádného nastavení vnitřního kontrolního systému je vhodné, aby byly vnitřním předpisem stanoveny podmínky schvalování těchto operací.

Průběžnou i následnou řídicí kontrolu vykonávají vedoucí pracovníci nebo jiní k tomu pověření zaměstnanci. Průběžná řídicí kontrola probíhá od zahájení do ukončení operace. Dochází tedy k částečnému překrývání s předběžnou řídicí kontrolou. Průběžná kontrola se provádí na vzorku operací, tj. není ji nutné provádět u všech operací (na rozdíl od předběžné řídicí kontroly). Průběžná kontrola má být použita tam, kde je zapotřebí průběžně sledovat a vyhodnocovat danou operaci, tj. zejména u operací, které trvají delší dobu (víceleté závazky). Následná řídicí kontrola probíhá po ukončení operace. Obdobně, jako u průběžné kontroly, platí, že se provádí pouze na vzorku operací a není nutné jí provádět u všech operací.

Pro zaměření průběžné a následné řídicí kontroly se použijí obdobně ustanovení § 11 odst. 3 a 4 zákona o finanční kontrole a ustanovení § 24 až 26 prováděcí vyhlášky k finanční kontrole týkající se revizních postupů, kdy se průběžnou a následnou řídicí kontrolou provádí mimo jiné také ověření souladu s principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti. Pokud pověřený zaměstnanec zjistí při výkonu průběžné nebo následné kontroly, že hospodaření s veřejnými prostředky není v souladu se zákonem nebo s principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti, oznámí své zjištění vedoucímu orgánu veřejné správy. Průběžná a následná řídící kontrola uvnitř orgánu veřejné správy musí probíhat takovým způsobem, který povede k přijetí nápravného opatření v případě zjištění o nehospodárném, neefektivním či neúčelném vynakládání veřejných prostředků.

Auditní stopa

Při nakládání se spravovanými veřejnými prostředky musí být pořízeny a uchovávány dokumenty a záznamy související s rozhodnutím o příjmové nebo výdajové operaci, včetně účetních záznamů, ze kterých lze rekonstruovat posloupnost při uskutečňování operace a operaci ověřit. Vedoucí orgánu veřejné správy je v rámci své odpovědnosti povinen v tomto orgánu zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který zajistí, aby o všech operacích a kontrolách byl proveden záznam a vedena příslušná dokumentace (§ 25 odst. 2 písm. c) zákona o finanční kontrole).