Metodika odvození výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů – 3. aktualizované vydání
Zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zavedl do českého rozpočtového procesu číselné fiskální pravidlo, které obecně určuje stanovení závazného konsolidovaného rámce výdajů státního rozpočtu a státních fondů. Konstrukce pravidla je založena na principu proticyklického a obezřetného nastavení fiskální politiky, který propojuje evropskou legislativu s národním rozpočtovým procesem. Konkrétními metodickými postupy pak zákon pověřuje Ministerstvo financí a Národní rozpočtovou radu, které mají podle § 12 odst. 1 vypracovat a zveřejnit „…popis postupu při stanovení výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů z celkových výdajů sektoru veřejných institucí…“ a dle § 10 odst. 6 zákona také „…postup při stanovení jednorázových a přechodných operací a úpravě celkových příjmů o vliv hospodářského cyklu“. Ministerstvo financí potom podle společných metodik postupuje, zatímco Národní rozpočtová rada posuzuje, zda jsou pravidla určená zákonem a metodikami plněna.
Popisem výše uvedených postupů dohodnutých mezi Ministerstvem financí a Národní rozpočtovou radou se zabývá tento materiál. Metody zde popsané vychází z teorie a praxe uznávaných mezinárodních organizací, statistických postupů či klasifikací, stejně jako z dlouhodobých zkušeností Ministerstva financí. Oproti první metodice (MF ČR a NRR, 2018) explicitně odkazuje na střednědobý rozpočtový cíl ukotvený v nařízeních Rady EU o Paktu o stabilitě a růstu a zahrnuje do postupu odvození částky nadměrné nápravné složky.
Proces stanovení závazných výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů spočívá obecně v několika krocích. Nejdříve je určena minimálně přípustná výše strukturálního salda sektoru vládních institucí, protože stanovení a odvození výdajových rámců probíhá přes položky sald, nikoliv výdajů. Minimální výše strukturálního salda je získána tak, že se k zákonem stanovené hodnotě strukturálního salda pro sektor vládních institucí na příslušný rok přičtou případné výdaje způsobené aplikací částky podle § 10 odst. 3 a únikových klausulí podle § 10 odst. 4 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. V případě, že zákon pro daný rok explicitně neurčuje výši povoleného strukturálního salda pro sektor vládních institucí, použije se očekávaná hodnota střednědobého rozpočtového cíle.1 Od takto vypočteného salda se odečtou predikce strukturálních sald ostatních složek sektoru vládních institucí. Stěžejní je přitom zejména prognóza hospodaření územních samosprávných celků a zdravotních pojišťoven. Řada dalších jednotek sektoru vládních institucí hospodaří buď vyrovnaně ze zákona, nebo v průměru s obvykle nulovým či velmi malým saldem. Tím zbude pouze strukturální saldo státního rozpočtu a státních fondů.
Jelikož státní rozpočet a státní fondy rozpočtují příjmy a výdaje v celkovém, nikoliv strukturálním pojetí, a navíc v hotovostním, nikoliv v akruálním vyjádření, spočívají následující kroky v úpravách těmito směry. Pro odvození celkového salda je ke strukturálnímu saldu státního rozpočtu a státních fondů v akruální metodice přičtena cyklická složka příjmů státního rozpočtu a státních fondů a saldo jejich jednorázových a jiných přechodných opatření. Celkové saldo státního rozpočtu a státních fondů v akruální metodice je potom opačným způsobem, než kterým se sestavují akruální údaje z hotovostních pro účely Evropského systému národních a regionálních účtů, upraveno do metodiky hotovostních toků.
Protože závazný je výdajový rámec, nikoliv saldo, je ve finálním kroku odečteno odvozené hotovostní saldo státního rozpočtu a státních fondů od prognózovaných konsolidovaných hotovostních příjmů státního rozpočtu a státních fondů. Tím vznikne konsolidovaný výdajový rámec státního rozpočtu a státních fondů, jenž slouží jako výchozí bod rozpočtového procesu.
Materiál se věnuje jednotlivým částem odvození výdajových rámců detailněji. Byl rozdělen a seřazen do tematických celků podle toho, v jaké části posloupnosti odvození je příslušná problematika aplikována.
1Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti v § 10 odst. 1 připouští minimální hodnotu až ve výši −1 % hrubého domácího produktu. S ohledem na přímo aplikovatelné nařízení Rady (ES) č. 1466/97, o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, ve znění pozdějších předpisů, je však nutné zohlednit i minimální výši střednědobého rozpočtového cíle pro Českou republiku odvozenou na základě dokumentů společně dohodnutých mezi Radou EU, či jejími věcně příslušnými přípravnými orgány, a Evropskou komisí, v návaznosti na výše zmíněné nařízení Rady. Za střednědobý rozpočtový cíl je proto zvolena vyšší z uvedených hodnot.