Novinky

Komunitární programy

odbor 55 - Národní fond
odbor 55 - Národní fond

Vydáno

  • Komunitární programy
  • Zahraničí EU
  • Zahraniční sektor
Aktualizováno 16. 4. 2009

Komunitární programy jsou nástrojem Evropské unie, který má sloužit k prohlubování spolupráce a řešení společných problémů členských zemí EU v oblasti konkrétních politik EU. Tyto programy jsou vždy víceleté a jsou financovány přímo z rozpočtu EU. Představují tak jednu z možností, jak získat finanční prostředky na aktivity v následujících oblastech:

  • vzdělání
  • výzkum a technologický vývoj
  • podnikání
  • životní prostředí
  • rozvoj dopravní a energetické infrastruktury
  • kultura
  • informační společnost
  • ochrana spotřebitele
  • svoboda, bezpečí
  • a mnohé další

Odpovědnost za provádění komunitárních programů nese ve většině případů Evropská komise. Pouze u vybraných programů (programy s nepřímým centralizovaným řízením nebo programy se sdíleným řízením) je část odpovědnosti přenesena i na vnitrostátní orgány. Více informací o jednotlivých komunitárních programech, včetně jejich gestorů, naleznete na Portálu veřejné správy.

Ministerstvo financí, konkrétně odbor Národního fondu, zajišťuje metodické řízení finančních toků těchto programů. Za tímto účelem vydalo tzv.Obecné zásady pro hospodaření s finančními prostředky EU při realizaci komunitárních programů (.PDF, 509 kB)Obecné zásady poskytují metodické vodítko pro všechny subjekty, které zodpovídají za řádnou realizaci komunitárních programů a stanovují společné podmínky, které je nutné při jejich realizaci splnit. Obecné zásady byly schváleny Usnesení vlády č. 104 ze dne 1. února 2006 (.PDF, 47 kB).

Usnesení vlády č. 714 ze dne 6. října 2010 (.PDF, 93 kB), kterým se ruší povinnost gestorů komunitárních programů předkládat každoročně hlášení o implementaci daného programu, resp. o čerpání z něj.

Přehled komunitárních programů v období 2007-2013
Heading Název rámcového programu Rozpočet na dobu platnosti programu (mil. EUR) Poznámka
H 1a 7. rámcový program Společenství 50 521,0  
7. rámcový program Euratom 2 751,0 2007-2011
Celoživotní učení 6 970,0  
Program pro konkurenceschopnost a inovace 3 621,3  
TEN (Transevropské sítě) 8 163,0  
Marco Polo II 450,0  
Galileo 3 005,0  
Progress 743,3  
Evropský technologický institut 308,7 2008-2013
Customs 323,8 2008-2013
Fiscalis 156,9 2008-2013
Hercule II 98,5  
Evropský statistický program 274,2 2008-2012
MEETS 42,5 2009-2013
Erasmus Mundus 493,7 2009-2013
Pericles 7,0  
Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci    
Bezpečnější internet 55,0 2009-2013
ISA (interoperabilita evr. veř. správy 164,1 2010-2015
Program na podporu subjektů v oblasti fin. služeb a auditu* 36,2 2010-2013
H 2 LIFE+ 2 143,4  
H 3a Solidarita a řízení migračních toků 3 949,0 část 2008-2013
Bezpečnost a ochrana svobod 745,0  
Základní práva a spravedlnost 543,0  
H 3b Mládež v akci 885,0  
Kultura 2007 400,0  
MEDIA 2007 755,0  
Veřejné zdraví 321,5 2008-2013
Ochrana spotřebitele 156,8  
Občanství 215,0  
Civilní ochrana 133,8  

* - program dosud nebyl schválen

Obecné zásady pro hospodaření s finančními prostředky EU při realizaci komunitárních programů

  1. Úvod
  2. Rozdělení komunitárních programů podle způsobu realizace
  3. Sdílené řízení jako nová metoda řízení komunitárních programů
  4. Obecné zásady hospodaření s prostředky KOP se sdíleným řízením
  5. Metodika finančních toků a kontroly prostředků z komunitárních programů se sdíleným řízením
  6. Komunitární programy na centralizovaném základě řízené „nepřímo“
  7. Komunitární programy řízené přímo evropskou komisí
  8. Roční hlášení o implementaci komunitárního programu (povinnost předkládat hlášení byla zrušena usnesením vlády č. 714 ze dne 6. října /2010)
  9. Vracení DPH u komunitárních programů

Přílohy:

1. Úvod

Tyto Obecné zásady pro hospodaření s finančními prostředky EU při realizaci komunitárních programů (dále jen „Zásady“) jsou metodickým vodítkem pro všechny subjekty, které zodpovídají za řádnou realizaci komunitárních programů (dále jen „KoP“), kterých se Česká republika jako členský stát EU účastní, a obecně stanovují společné podmínky, které je nutné při realizaci komunitárních programů splnit. Zásady nahrazují Obecné zásady pro hospodaření s finančními prostředky Evropské unie při realizaci komunitárních programů schválené vládou dne 12. března 2003 (usnesení vlády č. 242/2003). Těžištěm nové verze Zásad je obecná metodika pro programy, u nichž se uplatňuje sdílené řízení. Na tuto kapitolu navazuje část věnovaná komunitárním programům řízeným nepřímo prostřednictvím Národních agentur. Poslední část Zásad se zabývá KoP řízenými přímo Evropskou komisí. Na závěr jsou shrnuty povinnosti gestorů 1 v souvislosti s ročním hlášením o implementaci programu, jehož součástí je ve vybraných případech i odhad čerpání.

Základní právní rámec

Uvedené právní předpisy je nutné používat vždy v platném znění (novelizace zde nejsou uváděny).

Základní předpisy Evropských společenství

  • Smlouva o založení Evropského společenství ze dne 25.3.1957;
  • Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25.6. 2002 o finančním nařízení platném na všeobecný rozpočet Evropských společenství;
  • Nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23.12.2002 stanovujícím podrobná pravidla pro realizaci Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 o finančním nařízení platném na všeobecný rozpočet Evropských společenství;
  • Rozhodnutí 2 Evropského parlamentu/Rady, popř. nařízení Evropského parlamentu/Rady, k jednotlivým komunitárním programům, která jsou uvedena v tabulce Seznam komunitárních programů, jenž je přílohou těchto Zásad 3;
  • Sdělení Komise k řízení programů Společenství sítěmi národních agentur, COM (2001) 648, ze dne 25.2.2002.

Právní předpisy ČR

Usnesení vlády zaměřená na problematiku KoP

  • Usnesení vlády ČR ze dne 12. března 2003 č. 242 o Obecných zásadách pro hospodaření s finančními prostředky Evropské unie při realizaci komunitárních programů – usnesením vlády k tomuto materiálu se ruší;
  • Usnesení vlády ČR ze dne 6. října 2004 č. 975 o Reakci České republiky ke Sdělení Evropské komise k finanční perspektivě Evropské unie - podkapitola 1A (Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost);
  • Usnesení vlády ČR ze dne 5. ledna 2005 č. 4 k Souhrnné zprávě o účasti České republiky na komunitárních programech a ostatních nástrojích Evropské unie.

Základní související právní předpisy

  • Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky;
  • Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech;
  • Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů;
  • Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví ;
  • Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách;
  • Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě;
  • Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole;
  • Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory;
  • Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím;
  • Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů;
  • Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků; 
  • Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.

nahoru

2. Rozdělení komunitárních programů podle způsobu realizace

Způsoby realizace KoP vyplývají z obecných zásad stanovených zejména v čl. 48 - 56 nařízení Rady č. 1605/2002, o finančním nařízení platném na všeobecný rozpočet Evropských společenství (dále jen „finanční nařízení“) a z čl. 35 - 41 nařízení Komise č. 2342/2002, kterým se stanovují podrobná pravidla pro realizaci finančního nařízení. S využitím členění a terminologie finančního nařízení mohou být KoP realizovány následujícími způsoby 4:

  • KoP řízené na centralizovaném základě (čl. 53 odst. 1 písm.a) finančního nařízení), které se mohou ještě dále dělit na: 
    • KoP řízené přímo, tj. Evropskou komisí (příslušným útvarem EK) 
    • KoP řízené nepřímo (čl. 54 – 57 finančního nařízení), tj. prostřednictvím subjektu určeného Evropskou komisí (např. soukromoprávní subjekty působící ve veřejném zájmu)
  • KoP realizované na principu sdíleného řízení 5 (čl. 53(1)b) finančního nařízení)

U KoP, jejichž realizace byla již započata a jejichž ukončení se předpokládá do konce roku 2006, popř. později, jsou relevantní možnosti realizace uvedené v bodě 1a, 1b. Pro programovací období 2007-2013 se předpokládá, že relevantní bude rovněž způsob uvedený v bodě 2 6.

nahoru

3. Sdílené řízení jako nová metoda řízení komunitárních programů

Principem sdíleného řízení je rozdělení pravomocí mezi Evropskou komisi (dále jen „EK“) a členský stát EU. Zavedení tohoto způsobu implementace je v současné době možné pouze u záruční sekce Evropského zemědělského záručního a podpůrného fondu a u strukturálních fondů (SF). Součástí návrhu novely finančního nařízení 7 je však ustanovení rušící toto omezení a umožňující uplatnit sdílené řízení i v jiných oblastech 8. Prvním KoP, založeným na principu sdíleného řízení, bude v příštím programovém období rámcový program Solidarita a řízení migrace.

Odpovědnost členského státu a Evropské komise při realizaci programu

Jak vyplývá už ze samotného názvu, odpovědnost za jednotlivé funkce v rámci implementace programu je rozdělena mezi EK a příslušný členský stát. Typické rozdělení odpovědnosti, které se vyskytuje u většiny takovýchto programů, je následující:

Odpovědnost členského státu

Členský stát přijímá zejména opatření nutná k:

  • zajištění skutečné realizace a správnosti provedení projektů financovaných z rozpočtu EU;
  • prevenci a řešení nesrovnalostí a podvodů;
  • vymáhání/navrácení nesprávně vyplacených nebo použitých prostředků nebo prostředků, k jejichž ztrátě došlo z důvodu nesrovnalostí nebo administrativních chyb.

Za tímto účelem provádějí členské státy pravidelné kontroly a jsou odpovědné za nastavení efektivního systému vnitřní kontroly. Je-li to nutné k řešení nesrovnalostí a navrácení nesprávně použitých prostředků, mohou zahájit příslušné řízení.

Odpovědnost EK

K činnostem EK u sdíleného řízení patří zejména:

  • kontrola, zda nastavení řídících a kontrolních systémů v členských státech je v souladu s ustanoveními rozhodnutí k příslušnému programu;
  • ověřování řádného fungování řídících a kontrolních systémů v členských státech (za tímto účelem může EK uskutečnit kontroly na místě);
  • právo přerušit nebo pozastavit veškeré platby, nebo jejich části, a provést finanční korekce.

Společná odpovědnost členského státu a EK

Společnými silami jsou jak členský stát, tak i EK povinny zajišťovat financování programu, dodržování pravidel publicity, soulad s ostatními politikami Společenství, provádění finančního monitorování a hodnocení programu.

Finanční řízení u programů se sdíleným řízením

Prostředky ze společného rozpočtu EU plynou ke konečnému příjemci pomoci 9 zprostředkovaně – u programů zahrnutých do rámcového programu Solidarita a řízení migračních toků přes tzv. Odpovědný orgán, jenž musí členský stát pro řízení daného programu ustavit.

Dosud se sdílené řízení u KoP neuplatňovalo, nelze proto vycházet ze zkušeností tohoto období. S ohledem na skutečnost, že Odpovědný orgán bude poskytovat finanční prostředky a dle české legislativy je k této činnosti oprávněn pouze správce kapitoly 10, lze předpokládat, že funkci Odpovědného orgánu bude plnit příslušné gesční ministerstvo. Odpovědný orgán pak bude povinen rozpočtovat o daném programu, a to jak v příjmech, tak ve výdajích své rozpočtové kapitoly. Za účelem sledování čisté pozice ČR vůči rozpočtu EU je gestorovi programu navíc stanovena povinnost informovat každoročně Ministerstvo financí o skutečném objemu vyčerpaných prostředků (viz kapitola 8).

Na programy se sdíleným řízením stanovuje EK předem národní alokace, a to zvlášť na každý roční program. Národní alokace se skládá z fixní a variabilní částky, přičemž výše variabilní částky vychází např. ze statistických údajů o počtech uprchlíků či azylantů, v závislosti na tom, o který konkrétní program 11 se jedná. Na základě znalosti výše národní alokace a s využitím znalostí o daném KoP lze provést odhad skutečného čerpání. Gestorovi programu je proto uložena povinnost zasílat Ministerstvu financí současně s informací o skutečné výši čerpání také odhad čerpání na běžný rok.

Právní zajištění vztahů u KoP v rámci sdíleného řízení 12

Vztah mezi EK a členským státem

Pravomoci a povinnosti členského státu při realizaci programu a vůči EK jsou obsaženy zejména v následujících právních aktech:

  • Rozhodnutí zakládající příslušný program 13, které stanovuje obecné principy programu.
  • Rozhodnutí Evropské komise o národním víceletém programu, ve kterém jsou zakotveny mj. cíle programu a strategie navržená členským státem vedoucí k jejich dosažení, priority a cíle, finanční plán a informace o implementaci programu, včetně určení zodpovědných orgánů a popisu implementačního a kontrolního systému.
  • Rozhodnutí Evropské komise o spolufinancování, které je vydáváno Evropskou komisí poté, co jí členský stát předloží návrh ročního pracovního programu zahrnující obecná pravidla pro výběr projektů, pravomoci tzv. Odpovědného orgánu 14 a návrh rozdělení finančních prostředků na jednotlivé činnosti. Rozhodnutí EK obsahuje částku alokovanou danému členskému státu (národní alokaci) a období způsobilosti výdajů.

Další povinnosti členského státu jsou zakotveny i v dalších právních předpisech, které obecně upravují hospodaření s prostředky z rozpočtu EU (např. finanční nařízení).

Vztah mezi členským státem a konečným příjemcem

Způsob a konkrétní pravidla zajištění vztahu mezi Odpovědným orgánem a konečným příjemcem přímo z legislativy ES nevyplývá (legislativa ES se soustřeďuje na stanovení pravidel pro Odpovědný orgán a vymezení odpovědnosti tohoto orgánu vůči EK). Vymezení a konkrétní nastavení právního rámce pro poskytování prostředků svěřených Odpovědnému orgánu dále konečným příjemcům tak vyplývá z národní legislativy každého členského státu. Dle právního řádu České republiky je pro volbu vhodného právního zajištění určující zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, ze kterého vyplývá, že jedinou formou je rozhodnutí Odpovědného orgánu, v němž budou definovány veškeré povinnosti konečného příjemce. Výjimkou je situace, kdy konečným příjemcem je organizační složka státu (OSS) nebo příspěvková organizace zřízená organizační složkou státu. V tomto případě není rozhodnutí vydáváno, finanční prostředky se poskytují přímo prostřednictvím rozpočtu příslušné OSS, resp. příspěvkové organizace.

nahoru

4. Obecné zásady hospodaření s prostředky KOP se sdíleným řízením

Příslušná ministerstva zajistí dodržování těchto zásad na všech úrovních implementace, včetně konečných příjemců pomoci.

Písemné dohody mezi Odpovědnými orgány a zprostředkujícími subjekty

Odpovědný orgán je oprávněn delegovat některé své činnosti na zprostředkující subjekty, popř. jiné subjekty podílející se na implementaci programu. Nadále však za výkon těchto činností nese odpovědnost. Je proto nutné, aby v případě, že této možnosti využije, Odpovědný orgán uzavřel s příslušným subjektem písemnou dohodu přesně vymezující rozsah delegovaných pravomocí 15.

Principy řádného a spolehlivého finančního řízení

Odpovědný orgán zajistí, aby v rámci postupů pro hospodaření s prostředky z KoP byl zajištěn soulad s principy řádného a spolehlivého finančního řízení, a to na všech úrovních řízení, tj. až po úroveň konečného příjemce pomoci. Součástí řádného finančního řízení je i sledování a hlášení nesrovnalostí.

Transparentní výběr projektů

Odpovědný orgán zajistí, aby výběr konečných příjemců pomoci probíhal na základě objektivních kritérií, v souladu s principy transparentnosti a rovného zacházení a v souladu s příslušnou legislativou.

Kontrola projektů

Odpovědný orgán a Auditní orgán 16 zajistí odpovídající průběžnou a následnou kontrolu projektů podle požadavků příslušné legislativy.

Zamezení dvojího financování

Odpovědný orgán zajistí, aby u projektů realizovaných v rámci programu nedocházelo k financování z více zdrojů EU nebo ze zdrojů EU a zároveň národních veřejných zdrojů za stejným účelem. Tímto však není vyloučena možnost spolufinancování projektu z národních veřejných či soukromých zdrojů.

Zajištění informovanosti o podpoře Společenství

Odpovědný orgán zajistí dostatečnou informovanost o možnosti účasti v programech Společenství, které spadají do jeho gesce.

Zajištění publicity

Odpovědný orgán zajistí, aby subjekty podílející se na implementaci programu přiměřeným způsobem informovaly veřejnost o skutečnosti, že projekt je financován ze zdrojů Společenství.

Spolufinancování

Odpovědný orgán je povinen si ve své rozpočtové kapitole narozpočtovat dostatečné zdroje na spolufinancování.

Existence spolehlivých počítačových systémů pro účetnictví, monitoring a výkaznictví

Před začátkem implementace programu je Odpovědný orgán povinen uvést do provozu počítačový systém (systémy), který zajistí spolehlivé plnění požadavků kladených evropskou legislativou na řízení programu v oblasti účetnictví, monitorování a výkaznictví vůči Evropské komisi.

Úplnost a včasnost plateb konečným příjemcům

Odpovědný orgán zajistí, aby konečný příjemce obdržel platbu z veřejných zdrojů v plné výši a bez zbytečného prodlení.

Vedení účetnictví

Subjekty podílející se na implementaci programu, s výjimkou konečného příjemce (neukládá-li mu takovou povinnost jiný právní předpis) jsou povinny vést přesné, včasné a spolehlivé účetnictví o svých aktivitách a spravovaných prostředcích zahrnující veškeré operace, které se vyskytly v průběhu implementace programů financovaných prostřednictvím prostředků EU. Tyto subjekty jsou povinny vést účetnictví v souladu s předpisy ČR. Ty subjekty, které nevedou účetnictví podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, jsou v případě příjmů pomoci EU v rámci KoP povinny vést daňovou evidenci podle zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Koneční příjemci musí být schopni při následných kontrolách a auditech průkazně všechny operace dokladovat dle relevantních právních předpisů k jednotlivým KoP.

Audit trail 17

Odpovědný orgán zajistí, aby řídící a kontrolní systém a pracovní postupy splňovaly podmínky legislativy ES na dostatečný audit trail.

Uchovávání dokumentů

Odpovědný orgán a ostatní subjekty podílející se na implementaci, včetně konečných příjemců, jsou povinni uchovávat dokumenty související s projekty realizovanými z prostředků KoP dle pravidel stanovených evropskou a národní legislativou.

Odpovídající zdroje

Veškeré subjekty zapojené do řízení programu musí mít k dispozici dostatečné zdroje k výkonu své činnosti po celou dobu implementace programu. Odpovídajícími zdroji jsou myšleni i zaměstnanci s dostatečnou zkušeností a jazykovou vybaveností k výkonu administrativy programů Společenství v prostředí mezinárodní spolupráce.

Existence písemných postupů

Všechny subjekty zapojené do implementace, s výjimkou konečného příjemce, musí zpracovat manuál, který bude zahrnovat písemné pracovní postupy používané při provádění jednotlivých činností souvisejících s implementací komunitárních programů (jedná se zejména o kontrolní, platební a účetní postupy). Dokumenty vztahující se
k uskutečněným výdajům, provedené platby, uskutečněné práce a kontroly provedené v souvislosti s každým projektem/programem musí splňovat požadavky legislativy ES vztahující se k danému projektu/programu a dále musí být uchovávány záznamy o orgánu, který tyto dokumenty uchovává, a o místě jejich archivace.

Jednoznačné vymezení funkcí

Všechny subjekty zapojené do řízení a kontroly programu musí mít jasně vymezeny své funkce. Jasně definováno musí být rovněž rozdělení funkcí v rámci daného subjektu.

Oddělení schvalovací, platební a účetní funkce

Subjekty zapojené do implementace programu musí vhodnými organizačními opatřeními zajistit oddělení funkcí schvalovací, platební a účetní, tj. nesmí nastat situace, kdy tatáž osoba platbu schválí, provede a zaúčtuje.

Interní audit

Činnost Odpovědného orgánu včetně realizace plateb a činnost subjektů, na které Odpovědný orgán delegoval některé své funkce, musí podléhat internímu auditu. Tuto službu může plnit i útvar interního auditu zřízený v rámci instituce, ve které je tento subjekt organizačně začleněn.

Vracení prostředků

Každý subjekt podílející se na implementaci programu je povinen vrátit nevyužité nebo neoprávněně vyplacené či nesprávně použité prostředky v souladu s relevantními právními předpisy (např. zákony č. 218/2000 Sb., č. 250/2000 Sb.).

Dále jsou stanovena pravidla pro subjekty zapojené do řízení KoP v rámci sdíleného řízení, která jsou odvozena ze zkušeností získaných při řízení strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.

Bezdlužnost

Je žádoucí, aby se prostředky KoP neposkytovaly konečným příjemcům, kteří nejsou bezdlužní vůči orgánům státní správy, samosprávy či zdravotním pojišťovnám nebo kteří nemají vypořádané finanční závazky z jiných projektů financovaných z KoP nebo jiných fondů EU.

Systém dvojího podpisu

Subjekty zapojené do řízení programu musí při schvalování jednotlivých úkonů důsledně dodržovat systém dvojího podpisu. Pro tyto účely musí manuály pracovních postupů obsahovat ustanovení o tom, která osoba (vymezená svou funkcí) má oprávnění daný úkon podepsat.

Kontroly před provedením platby

Před převodem prostředků na další subjekt je každý subjekt povinen v souladu se svými pracovními postupy provést a zdokumentovat příslušné kontroly.

Zastupitelnost zaměstnanců

Subjekty zapojené do implementace programu musí zajistit vzájemnou zastupitelnost zaměstnanců u všech funkcí souvisejících s hospodařením s finančními prostředky EU.

Bezpečnost informačních systémů

Každý subjekt podílející se na implementaci programu musí zajistit bezpečnost užívaných informačních systémů na základě požadavků obecně platných v EU.

Přístup k informacím

Povinností každého subjektu podílejícího se na implementaci programu je umožnit přístup k informacím týkajícím se hospodaření s prostředky EU orgánům provádějícím kontroly na národní úrovni a dále orgánům EU (EK, Evropský účetní dvůr, OLAF). Příslušné orgány požadující informace musí být k takovým úkonům kompetentní na základě právních předpisů nebo uzavřených smluv.

Evidování kurzových rozdílů

Odpovědný orgán zajistí evidenci a pravidla pro nakládání s kurzovými rozdíly vzniklými při platbách z prostředků EU.

nahoru

5. Metodika finančních toků a kontroly prostředků z komunitárních programů se sdíleným řízením

S ohledem na rozsáhlé povinnosti členského státu v rámci sdíleného řízení je nutné, aby celý systém řízení a kontroly, včetně řízení a kontroly finančních toků, byl náležitým způsobem zajištěn. Z tohoto důvodu, podobně jako je tomu v případě SF, je nezbytné, aby gestor daného programu zajistil vypracování a následné dodržování Metodiky finančních toků a kontroly prostředků z komunitárních programů se sdíleným řízením.

Metodika bude podrobně upravovat zejména následující oblasti:

  • související právní předpisy ČR a předpisy ES;
  • subjekty zapojené do realizace programu;
  • procedury výběru konečných příjemců pomoci, včetně kritérií výběru;
  • specifikace právního aktu, na základě kterého budou konečným příjemcům poskytovány prostředky KoP (s výjimkou případů, kdy je konečným příjemcem OSS nebo příspěvková organizace zřízená organizační složkou státu, se bude jednat o rozhodnutí dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech);
  • finanční toky, vč.vracení prostředků do rozpočtu EU; žádosti o platby apod.;
  • pravidla pro vedení účetnictví;
  • postupy pro certifikaci výdajů;
  • nesrovnalosti (prevence, identifikace, hlášení a šetření nesrovnalostí) a vymáhání dlužných částek;
  • systém kontroly realizace programu a projektů;
  • proces monitorování realizace projektů;
  • výkaznictví
  • hodnocení
  • pravidla publicity.

Tato Metodika finančních toků a kontroly prostředků z komunitárních programů se sdíleným řízením bude předložena na vědomí Ministerstvu financí do jednoho měsíce od schválení víceletého programu Evropskou komisí.

nahoru

6. Komunitární programy na centralizovaném základě řízené „nepřímo“

Podle čl. 54 finančního nařízení je možné vymezit tři způsoby nepřímého řízení prostřednictvím:

  • a) agentur, které se řídí právem Společenství (tzv. výkonné agentury);
  • b) subjektů založených Společenstvím;
  • c) vnitrostátních subjektů veřejného nebo soukromého práva, které vykonávají činnosti ve veřejném zájmu (dále jen „národní subjekty“)

Toto rozdělení je významné z pohledu EK, neboť uvádí možné druhy subjektů, na které může Evropská komise delegovat některé své pravomoci. Z hlediska členského státu však v podstatě není rozdíl mezi programem implementovaným prostřednictvím výkonné agentury a programem řízeným přímo EK. Z tohoto důvodu je v Zásadách kladen důraz pouze na poslední případ, tedy KoP realizované prostřednictvím národních subjektů. V oblasti KoP jsou takovým subjektem zejména Národní agentury.

Požadavky kladené na národní subjekty

Tyto subjekty musí splnit řadu požadavků, které jsou na ně kladeny. Z pohledu legislativy ES musí např. poskytnout dostatečné finanční záruky, při výkonu implementačních funkcí jsou povinny vykonávat pravidelné kontroly, kterými se ujistí, že akce financované ze společného rozpočtu EU byly implementovány správně, dále zajišťují prevenci nesrovnalostí a podvodů (a pokud je to nutné, mohou zahájit kroky k vymožení nesprávně použitých prostředků prostřednictvím příslušného řízení). Kromě obecných požadavků jsou tyto subjekty povinny zajistit řádné plnění pravomocí, které na ně Evropská komise delegovala. Rozsah takových pravomocí, který se liší případ od případu, je stanoven zejména ve dvou dokumentech, a to v právním aktu zakládajícím daný program a ve smlouvě mezi EK a tímto subjektem – viz dále (část 6.4).

Rozsah pravomocí delegovaných Evropskou komisí na národní subjekty může být různý. Např. v rámci programů Kultura nebo Media Training či Media Plus (podobně jako u jejich pokračovatelů pro období 2007-2013) jsou na národní úrovni, ve smyslu čl. 54 odst. 2 písm. c) a čl. 54 odst. 3 finančního nařízení ustaveny zprostředkující subjekty (např. Kulturní kontaktní body nebo Evropská síť MEDIA desek a MEDIA antén), avšak tyto subjekty neplní žádné řídící funkce. Jejich role je čistě informativní, propagační a zprostředkující. Za implementaci programu po finanční stránce je odpovědná pouze EK. I přes zapojení národního subjektu do implementace je tedy možné tyto programy řadit mezi KoP řízené na centralizovaném základě přímo Komisí, příp. mezi KoP řízené nepřímo prostřednictvím výkonné agentury.

Jako programy řízené nepřímo jsou pro účely Zásad označovány KoP, u nichž EK deleguje na určené národní subjekty (Národní agentury) i některé řídící funkce. Typickým příkladem takových programů jsou KoP z oblasti vzdělávání – Socrates či Leonardo da Vinci, v příštím období pak program Celoživotní učení.

Požadavky kladené na členský stát, resp. gestora programu

Odpovědnost členského státu za činnost subjektů (Národních agentur) implementujících KoP v dané zemi vyplývá obecně z principů tohoto nepřímého způsobu řízení. Konkrétnější stanovení odpovědnosti a povinností členského státu a Evropské komise ve vztahu k činnostem Národních agentur není v právních předpisech zakládajících jednotlivé KoP realizované v období 2000-2006/2009 detailně upraveno 18. Podrobnější pravidla jsou upravena pouze v tzv. Pravidlech (Provisions) Evropské komise pro příslušný program.

Ze základní legislativy vyplývá pro členský stát zejména povinnost určit subjekt, jenž bude plnit funkci Národní agentury, a povinnost zajistit efektivní fungování daného programu na národní úrovni. Další povinnosti jsou gestorům stanoveny národními předpisy, v případě nepřímo řízených KoP je důležitým dokumentem usnesení Vlády č. 242/2003 o Obecných zásadách pro hospodaření s finančními prostředky EU při realizaci komunitárních programů, které je nahrazeno usnesením Vlády schvalujícím tuto verzi Zásad.

Na základě ustanovení bodu II. usnesení z roku 2003 byli gestoři povinni předkládat Ministerstvu financí metodiku upravující hospodaření s finančními prostředky EU při realizaci jednotlivých komunitárních programů. Metodika má pokrývat zejména národní agenturu, výběr konečných příjemců, smlouvy s příjemci, finanční toky, kontrolu, monitorování, výkaznictví, hodnocení a pravidla publicity. Pro udržení kontinuity a s cílem vytvořit vhodné podmínky pro řádné využívání prostředků poskytnutých České republice z rozpočtu EU je nutné tuto povinnost pro nepřímo řízené KoP zachovat. Metodiky vydané na základě usnesení vlády č. 242/2003 zůstávají v platnosti. Gestoři příslušných KoP jsou povinni v případě provádění změn v již předložené metodice (týkajících se jak programů realizovaných v současném období (2000-2006), tak programů, které budou na tyto programy navazovat v příštím období) zaslat Ministerstvu financí změnovou verzi dané metodiky. Gestoři nepřímo řízených programů, kteří byli na základě výše uvedeného usnesení povinni předložit metodiku a dosud tak neučinili, jsou i po schválení Zásad vázáni touto povinností.

Z důvodu zjištěných nedostatků v rozdělení odpovědnosti a povinností souvisejících s činností Národních agentur mezi Evropskou komisi a členský stát jsou v návrzích legislativy ES pro období 2007-2013 navrženy určité změny, posilující odpovědnost členských států za jim svěřené prostředky ze souhrnného rozpočtu Společenství. Povinnosti členských států jsou specifikovány přímo v právním aktu (rozhodnutí) zakládajícím příslušný KoP, čímž je posílena transparentnost.

V návaznosti na finanční nařízení, podle kterého je Evropská komise odpovědná za zajištění dohledu a kontroly nad výkonem pravomocí delegovaných na Národní agentury, je na členský stát převáděna odpovědnost za zajištění dostatečného účetního a finančního dohledu nad Národními agenturami. V této souvislosti bude od členského státu nově vyžadováno, aby Evropské komisi:

  • před zahájením činnosti Národní agentury poskytl dostatečné záruky ohledně existence, důležitosti a řádného fungování postupů agentury, jejích kontrolních a účetních systémů, postupů při zadávání veřejných zakázek a při poskytování grantů v souladu s pravidly řádného finančního řízení;
  • každý rok předložil prohlášení o ujištění ohledně spolehlivosti finančních systémů a postupů Národních agentur a o řádnosti vedení účetnictví.

V případě nesrovnalosti, nedbalosti nebo podvodu na straně Národní agentury a v případě, kdy by Národní agentura nebyla schopna splnit své závazky vůči Evropské komisi v plné výši, ponese odpovědnost za zbývající prostředky členský stát.

V podmínkách ČR přecházejí tyto povinnosti na ministerstvo, do jehož gesce daný KoP spadá. Správce kapitoly je tak povinen plnit případné závazky vůči Evropské komisi, nebude-li je schopna plnit sama Národní agentura. Je tedy nezbytné, aby gestor důkladně zvážil, jaké subjekty určí jako Národní agentury, a to zejména s ohledem na možnosti zajistit dostatečným způsobem kontrolu řádného hospodaření těchto subjektů s prostředky ze souhrnného rozpočtu Společenství 19.

S ohledem na novou legislativu ES bude také nutné, aby gestor programu, ještě před začátkem implementace daného programu, nastavil efektivní systém pro provádění pravidelných kontrol Národních agentur, na jehož základě by byl schopen poskytnout Evropské komisi požadované záruky.

Finanční řízení u programů řízených nepřímo

Finanční prostředky v případě nepřímo řízených KoP plynou zprostředkovaně – od Evropské komise přes Národní agenturu ke konečnému příjemci pomoci. Vzhledem k tomu, že finanční prostředky poskytnuté na program Evropskou komisí neplynou přes státní rozpočet (gesční ministerstvo tyto prostředky nepřijímá a Národní agentury nejsou organizačními složkami státu), nevztahují se na tento druh KoP žádné povinnosti týkající se rozpočtování.

Ať už nese odpovědnost za výběr projektů Národní agentura, nebo si tuto pravomoc ponechává Evropská komise 20, je díky zapojení Národní agentury do finanční implementace programu (resp. konkrétního opatření programu) možné průběžně sledovat objem přijatých prostředků. Gestor daného programu je povinen každoročně informovat Ministerstvo financí o implementaci programu. Roční hlášení za předchozí rok za všechny programy Společenství v jeho gesci zasílá Ministerstvu financí do 30. dubna následujícího roku, a to v rozsahu daném přílohou těchto Zásad.

Podobně jako KoP se sdíleným řízením mají programy řízené nepřímo předem stanoveny národní alokace. Výše národní alokace je určena na základě předem daných, objektivních a kvantifikovatelných kritérií 21.

Skutečný objem čerpaných prostředků lze určit až ex-post (po proplacení nákladů konečných příjemců), avšak díky tomu, že národní alokace jsou stanoveny předem a lze z nich odhadnout výši čerpání pro příští rok, je gestorovi programu nově uložena povinnost informovat Ministerstvo financí v rámci ročního hlášení o implementaci programu také o výši čerpání odhadované pro běžný rok.

Právní zajištění vztahu mezi Evropskou komisí, členským státem a Národní agenturou

  • Právní akt zakládající příslušný KoP
    V každém právním aktu (rozhodnutí, nařízení) zakládajícím určitý KoP jsou stanoveny povinnosti členského státu a Evropské komise ve vztahu k Národním agenturám a obecné principy pro implementaci programu. Jsou zde popsány činnosti, které jsou národní subjekty povinny zajišťovat - např. transparentnost operací, zejména transparentní zadávání veřejných zakázek a výběr projektů, efektivní systém vnitřní kontroly řízení operací, účetní opatření, nezávislá vnější kontrola a přístup veřejnosti k informacím aj.) Povinností Evropské komise je pak vykonávat dohled, hodnocení a kontrolu implementace delegovaných funkcí.
  • Dohoda (provozní) mezi Evropskou komisí a Národní agenturou
    V této dohodě je blíže specifikován roční a víceletý pracovní plán, výše příspěvku z EU na provozní náklady agentury, a je zde blíže určena role a činnosti Národní agentury. Dohoda rovněž zahrnuje pokyny Evropské komise k informovanosti a profilu programu.
  • Dohoda upravující přenesení pravomocí (decentralizaci) na národní orgán
    Tato dohoda vstupuje v platnost až po uzavření provozní dohody a věnuje se řízení prostředků určených na projekty. Obsahuje ujednání pro převod provozních prostředků, pravidla pro řízení prostředků EU, kontrolu postupů a systémů a ustanovení, že prostředky jsou určené výlučně pro konečného příjemce/nositele projektu.

nahoru

7. Komunitární programy řízené přímo evropskou komisí

U těchto KoP nese Evropská komise celkovou odpovědnost za implementaci programu. Je odpovědná za výběr projektů, finanční řízení, monitorování i hodnocení programu a další činnosti s tím související. Příkladem programu, kde se uplatňuje tento způsob realizace, je v období do roku 2006 např. 6. rámcový program pro výzkum a vývoj, program LIFE či Víceletý program pro malé a střední podniky. V období 2007-2013 se o uplatnění tohoto způsobu uvažuje např. u 7. rámcového programu pro výzkum a vývoj, programů Marco Polo II nebo Kultura 2007.

Tento typ KoP je financován přímo z rozpočtu EU. Ve většině případů jsou prostředky převáděny přímo konečnému příjemci. Na rozdíl od KoP se sdíleným řízením nebo KoP řízených nepřímo se národní alokace u KoP řízených přímo Evropskou komisí neuplatňují. Z hlediska toho, kolik prostředků Česká republika získá, je tak rozhodující kvalita předkládaných projektů, nikoli statistické údaje týkající se situace ČR v oblasti dané politiky.

Finanční toky u přímo řízených KoP a možnost sledování výše čerpání

Co se týče finančního řízení, je příspěvek Společenství poskytován na základě smlouvy, popř. dalších právních aktů, mezi Evropskou komisí a konečným příjemcem. Prostředky jsou většinou převáděny přímo na účet konečného příjemce.

Z hlediska možnosti sledovat objem prostředků, který tímto způsobem připlyne do ČR, je třeba tyto programy ještě dále rozdělit podle toho, zda je konečným příjemcem pomoci organizační složka státu či nikoli.

Konečným příjemcem je organizační složka státu

Pokud se příslušný KoP realizuje prostřednictvím organizačních složek státu, pak je správce kapitoly povinen narozpočtovat příslušné prostředky kryté příjmem z rozpočtu EU určené na tento program, a to v příjmech a návazně ve výdajích kapitoly. V rámci tvorby státního závěrečného účtu pak uvede přesný objem prostředků, které z daného KoP (nebo všech KoP v jeho gesci) obdržel.
Na tyto programy se vztahuje povinnost informovat Ministerstvo financí o čerpání z KoP (viz kapitola 8).

Ostatní případy

V těchto případech je možnost sledování objemu čerpání značně omezená. Gestor daného programu plní převážně roli subjektu, jenž poskytuje potenciálním konečným příjemcům informace o existenci programu a o podmínkách účasti. Prvotním zdrojem informací však zůstává Evropská komise, resp. konkrétní generální ředitelství. Příkladem takových KoP jsou z programů navrhovaných pro období 2007-2013 např. 7. rámcový program pro vývoj a výzkum, Marco Polo II nebo Kultura 2007.

Na tyto programy se povinnost informovat Ministerstvo financí o výši čerpání nevztahuje. Pokud však gestor získá nebo má možnost získat informace o čerpání prostředků daného KoP českými subjekty (např. z účasti na různých výborech nebo ze zpráv vydávaných příslušnými generálními ředitelstvími Evropské komise), je žádoucí, aby o tom též informoval Ministerstvo financí a umožnil tak vypracování přesnějšího odhadu čisté rozpočtové pozice ČR vůči rozpočtu EU.

Zvláštním případem KoP jsou programy, u nichž k čerpání finančních prostředků nedochází. Jsou zaměřeny na výměnu zkušeností, předávání informací, organizaci společných školení, budování jednotných informačních systémů a jiné typy aktivit, jež jsou financovány ze společného rozpočtu EU, avšak k toku finančních prostředků do členských států při nich nedochází.

Právní zajištění vztahů mezi Evropskou komisí a konečným příjemcem u KoP řízených přímo Evropskou komisí (příslušným útvarem EK)

V tomto případě jde o dvoustranný vztah mezi Evropskou komisí a konečným příjemcem, resp. nositelem projektu, kdy veškerá práva a povinnosti konečného příjemce k danému projektu jsou řešena ve smlouvě mezi Evropskou komisí a konečným příjemcem a v souvisejících právních dokumentech. Konečný příjemce je povinen plnit veškeré povinnosti stanovené těmito dokumenty.

nahoru

8. Roční hlášení o implementaci komunitárního programu

Jak vyplývá z výše uvedeného, gestoři některých KoP mají povinnost vůči Ministerstvu financí (MF) podávat každoročně hlášení související s implementací KoP. Tato povinnost se liší v závislosti na typu programu, případně typu konečného příjemce. Informace budou poskytovány prostřednictvím formuláře „Roční hlášení o implementaci komunitárního programu“, který je vypracován ve dvou verzích uvedených v Přílohách č. 1 a 2 těchto Zásad.

  1. KoP řízené na centralizovaném základě přímo Evropskou komisí - je-li konečným příjemcem organizační složka státu, je tato OSS povinna podávat MF informace o čerpání z KoP. Formulář hlášení je uveden v Příloze č. 2.
  2. KoP řízené na centralizovaném základě nepřímo – gestor daného programu je povinen informovat MF o implementaci programu a o výši čerpání odhadované po běžný rok, a to prostřednictvím formuláře uvedeného v Příloze č. 1.
  3. KoP realizované na principu sdíleného řízení – gestor programu je povinen zasílat MF odhady čerpání na běžný rok a informovat MF o skutečném objemu vyčerpaných prostředků KoP ve formě uvedené v Příloze č. 1.
Typ KoP podle způsobu řízení Typ konečného příjemce Roční hlášení Odhad čerpání
KoP se sdíleným řízením   x x
KoP řízené nepřímo   x x
KoP řízené přímo EK OSS x -
  jiný subjekt - -

nahoru

9. Vracení DPH u komunitárních programů

Komunitární programy nejsou programy předvstupní pomoci, a není tedy možné nárokovat vrácení daně z přidané hodnoty dle § 81 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Je-li uznatelnost daně z přidané hodnoty upravena právními předpisy stanovujícími pravidla pro konkrétní komunitární program, postupuje se dle takových pravidel.


Poznámky k dokumentu:

1 Gestorem se zde rozumí vláda, ministerstvo, nebo jiný ústřední orgán státní správy, do jehož působnosti spadá daná oblast dle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Přidělení gescí k jednotlivým právním předpisům ES upravující KoP, či k návrhům legislativních aktů ke zřízení KoP, zajišťuje Úřad vlády ČR. 
2 Na základě čl. 32 odst. 3 Aktu o přistoupení ČR k EU jsou podmínky k jednotlivým komunitárním programům stanovené v rozhodnutích Rad přidružení, dohodách a memorandech o porozumění mezi Evropskými společenstvími a novými členskými státy týkajících se jejich účasti na programech a agenturách Společenství nahrazeny předpisy upravujícími dotyčné programy a agentury, a to s účinkem od 1. ledna 2004, resp. ode dne vstupu České republiky do Evropské unie, tj. od 1.5.2004. 
3 U programů na příští programovací období 2007-2013 se vychází z konečných návrhů Evropské komise, které nejsou ještě schváleny Radou / EP, a může u nich dojít k menším změnám, které v tuto chvíli nelze odhadnout.
4 Vzhledem k obrovské různorodosti jednotlivých programů nelze při určování způsobu řízení vycházet pouze z výše uvedeného rozdělení. Způsob řízení lze jednoznačně určit pouze na úrovni jednotlivých opatření v rámci programu. Na základě způsobu řízení převažující části opatření daného komunitárního programu je pak možné rozčlenit programy na:
a) programy s převažujícím nepřímým řízením - programy implementované převážně nepřímo prostřednictvím Národní agentury mohou zahrnovat některá opatření, která implementuje přímo Evropská komise. Např. u programů z oblasti vzdělávání (Socrates, Leonardo da Vinci, v příštím období Celoživotní učení) převažují sice opatření řízená nepřímo prostřednictvím Národních agentur, avšak důležitou součástí těchto programů jsou tzv. centralizované akce (např. vícestranné projekty a sítě), řízené přímo Evropskou komisí.
b) programy s převažujícím sdíleným řízením – podobně i programy s převažujícím sdíleným řízením zahrnují opatření řízená přímo Evropskou komisí (např. technická pomoc z iniciativy Evropské komise a tzv. akce Společenství v rámcovém programu Solidarita a řízení migračních toků).
c) programy s převažujícím přímým řízením - např. u 7. rámcového programu pro výzkum a vývoj, jenž je považován za typický příklad KoP řízeného přímo Komisí, je navrženo schéma financování pro spolufinancování národních programů mobility, které je řízeno nepřímo. Implementaci individuálních grantových schémat mají v tomto případě zajišťovat příslušné národní nebo regionální subjekty z veřejného sektoru nebo soukromé subjekty působící ve veřejném zájmu ustavené v členských státech. 
5 U programů realizovaných v nečlenských státech EU se používá rozdělení na programy s centralizovaným a decentralizovaným způsobem řízení. 
6 U KoP navrhovaných pro období 2007-2013 vychází tyto Zásady ze znění legislativních návrhů tak, jak byly předloženy Evropskou komisí. 
7 Návrh Komise ze dne 3.5.2005 , COM (2005) 0181 final 
8 Se zrušením omezení sdíleného řízení pouze na oblast SF a zemědělské politiky se počítalo už v návrzích základních právních aktů, které vstoupí v platnost po roce 2006. Tím bylo umožněno, aby se tento typ řízení uplatnil i u KoP. 
9 Konečným příjemcem (pomoci) se zde rozumí subjekt, který žádá orgán odpovědný za řízení programu o příspěvek z rozpočtu Evropské unie a schválený příspěvek od příslušného orgánu přijímá. 
10 Případně jiný orgán k tomu oprávněný ve zvláštním zákoně. 
11 V rámcovém programu Solidarita a řízení migračních toků jsou navrhovány 4 programy. 
12 Informace o právním zajištění KoP v rámci sdíleného řízení vycházejí z návrhu rámcového programu Solidarita a řízení migračních toků, jenž má být v příštím programovém období jediným KoP s tímto typem řízení. Pokud by bylo v budoucnosti rozhodnuto o využití tohoto typu řízení i u jiných programů, může se jeho právní zajištění mírně lišit. 
13 V tomto případě se jedná o návrh Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady ze dne 2.5.2005 zakládající rámcový program Solidarity a řízení migračních toků 2007- 2013, COM(2005) 123 final 
14 Odpovědný orgán plní podobné funkce jako Řídící orgán u programů financovaných ze strukturálních fondů EU. Nese zodpovědnost za řízení ročních i víceletých programů (mj. organizaci výběrových řízení, výběr projektů, příjem plateb od EK, provádění plateb konečným příjemcům, kontroly 1.stupně atd.) 
15 Na základě nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) se s účinností od 1.1.2006 zavádí pro tyto účely nový institut „veřejnoprávní smlouva“. 
16 Specifický orgán definovaný evropskou legislativou, jehož úkolem je ověřování správného fungování řídícího a kontrolního systému příslušného programu. 
17 Termínem audit trail se rozumí, že veškeré výdaje spolufinancované z prostředků Společenství jsou řádně zachyceny v účetnictví a každý výdaj je podložen účetními a dalšími dokumenty (zadávací dokumentací k veřejným zakázkám, zprávami z kontrol atd.), které jsou archivovány v souladu s evropskou či národní legislativou (úroveň uložení dokumentů, doba archivace, nosiče atd.). 
18 Na nejasné rozdělení odpovědnosti mezi Evropskou komisi a členský stát ve vztahu k Národním agenturám, které při realizaci KoP může způsobovat komplikace, v minulosti již několikrát upozorňoval mj. i Evropský účetní dvůr. 
19 Povinnost provádění kontrol u těchto subjektů vyplývá z rozhodnutí k jednotlivým KoP, jež jsou svým charakterem obecné normativní povahy a jsou tedy v členských státech přímo aplikovatelné. 
20 Podle přílohy návrhu rozhodnutí, kterým se zakládá integrovaný akční program v oblasti celoživotního učení tzv. Procedura 1 a Procedura 2. 
21 Např. u programů v oblasti vzdělávání je národní alokace složena z určité minimální fixní částky pro každý členský stát a z pohyblivé složky, jejíž výše je odvozena od počtu studentů/učitelů, od rozdílu v životních nákladech mezi domácím a hostujícím členským státem a od vzdálenosti a ceny dopravy mezi domácím a hostujícím členským státem.

Nejčtenější