Petr Pavelek: Zákon o rozpočtové odpovědnosti samosprávy neochromí
Komentář Petra Pavelka, náměstka ministra financí pro veřejné rozpočty
Zdroj: krajskyreporter.cz | 27. 1. 2017 | Rubrika: Státní správa, Z ministerstev
Na počátku letošního roku byl po mnohaletých útrapách konečně zdárně dokončen legislativní proces k tolik očekávaným zákonům o rozpočtové odpovědnosti. Česká republika, která patří mezi pět nejméně zadlužených zemí v Evropě, tak konečně přestala být posledním státem EU, který neměl hlavní principy a zásady zastřešující fiskální politiku definovány zákonem.
Ministerstvo financí záhy zaznamenalo pozitivní ohlasy jak od našich partnerů v EU, tak například od ratingových agentur. Naopak velmi negativní reakce přišla ze strany Svazu měst a obcí České republiky (SMO ČR). Bohužel prohlášení jeho předsedy obsahuje řadu dezinterpretací, které mohly starosty měst a obcí zbytečně vystrašit. Rád bych proto na tuto kritiku zareagoval.
Dle vyjádření SMO ČR zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti říká, že při zadluženosti vyšší než 60 % průměru svých příjmů za poslední čtyři roky přijdou města a obce o 5 % ze sdílených daní. Nic takového ovšem v zákoně obsaženo není. Zákon pouze stanovuje povinnost, aby obce a města při vyšším zadlužení začaly postupně své dluhy splácet, respektive odkládat část těchto příjmů na pozdější splátku svého nadměrného dluhu. Nic víc, nic míň. Tvrzení, že obce a města „přijdou“ o 5 % ze sdílených daní je tedy nepravdivé a účelově zavádějící.
Skutečný postup bude následující: Při zadlužení vyšším než 60 % průměrného příjmu za poslední čtyři roky má obec povinnost snížit dluh o 5 % z rozdílu mezi aktuální výši dluhu a 60 % průměrného příjmu. Výše takto vypočtené povinné minimální splátky dluhu je hluboko pod úrovní běžných úvěrových podmínek vyžadovaných komerčními bankami. K případnému zadržení části sdílených daní, nikoliv tedy odebrání, jak tvrdí Svaz měst a obcí, by došlo teprve v okamžiku, kdy by příslušná samospráva dluh nesnížila alespoň o výše uvedenou částku. A takto zadržené peněžní prostředky jsou následně použity na úhradu starých dluhů dotyčné samosprávy, která o ně tedy nepřichází, protože jsou určeny na splátku jejího dluhu.
Účelem zákona je preventivní regulace zadlužení jednotlivých územních samosprávných celků, a to s ohledem na ústavně garantované právo na samosprávu. Toto právo není omezeno ani zákonem o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, protože ten v žádném případě neomezuje právo samospráv volně se svým majetkem nakládat, pouze brání v tom, aby nesplácely své dluhy a dostaly se do dluhové pasti, ze které není úniku. Bohužel praxe ukazuje, že takových smutných příkladů obcí je celá řada. A za kým potom přijde starosta, který byl například nově zvolen do čela předluženého města nebo obce, žádat o pomoc při řešení problémů s dluhovou pastí, které přitom sám nezpůsobil. Za předsedou Svazu měst a obcí? Za panem hejtmanem? Nebo spíše rovnou za ministrem financí? Navržená úprava je o to důležitější v podmínkách, kdy neexistuje systémový mechanismus oddlužení nesolventních územních samosprávných celků.
Musím jednoznačně odmítnout i nepravdivé tvrzení, že norma nijak nestanovuje povinnosti státu či státních organizací. Pan předseda opomněl zmínit jeden z nejdůležitějších prvků nové legislativy. A sice, že saldo státního rozpočtu a státních fondů musí, zjednodušeně, v době růstu ekonomiky být lepší (přebytek vyšší nebo deficit nižší) a v době recese naopak může být saldo horší, protože státní rozpočet má na rozdíl od územních samospráv i úlohu makroekonomickou – stabilizační a redistribuční. Tento mechanismus tak reguluje běžné hospodaření státního rozpočtu a státních fondů, nikoliv pouze řešení nadměrných dluhů, jako je tomu u územních samospráv. Jinak řečeno, tato regulace je uplatňována v rámci procesu přípravy státního rozpočtu i v době excelentního hospodaření na úrovni centrální vlády.
Co se týče hodnocení dopadů regulace, z příslušných analýz vyplynulo, že drtivá většina samospráv nebude mít problémy fiskální pravidlo dodržovat. Rovněž je nutno zmínit, že navržené fiskální pravidlo pro obce patří k nejmírnějším v Evropské unii.
A uváděné Německo a Rakousko, která podle autorů zprávy zastupujících města a obce nemají pravidla pro nižší správní úroveň, jsou zrovna příklady daleko tvrdších omezení místní samosprávy, a to včetně peněžních sankcí.
V Německu si místní vlády smějí půjčit pouze k financování investic pouze se souhlasem nadřízeného orgánu. Spolkové země mají primárně cílit na vyrovnaný rozpočet. A navíc případné sankce uvalené ze strany Evropské unie pro porušení rozpočtové kázně hradí federace i spolkové země. V Rakousku pak platí interní pakt stability, který stanovuje fiskální pravidla pro všechny úrovně vlády. Od roku 2017 je implementováno pravidlo dluhové brzdy, kdy strukturální deficit na státní úrovni musí být menší než 0,08 % HDP a na místní úrovni jako celku dokonce pod 0,02 % HDP. Při porušení pravidel a nesjednání nápravy nastupují sankce ve formě finanční pokuty. Pravidlo vytvořené v České republice pro územní samosprávy neomezuje výši jejich zadlužení přímo, avšak preventivně zajišťuje peněžní prostředky pro přiměřené splátky potenciálních nadměrných dluhů. Občané si zákonem ukotvená pravidla pro obezřetné a transparentní zacházení se svými financemi zaslouží i na místní úrovni.
Závěrem dlužno dodat, že klíčový význam legislativy zakotvující striktní fiskální pravidla vyzdvihují také ratingové agentury při kreditním hodnocení České republiky z hlediska dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Činí tak bez ohledu na aktuální nadprůměrně pozitivní hodnocení hospodaření na centrální i místní úrovni. Zpomalování opatření přijatých v této oblasti by tak mohlo mít negativní dopady na vnímání důvěryhodnosti země na finančních trzích v mezinárodním kontextu.