Financování neziskových organizací
Úvod
Do skupiny nestátních neziskových organizací zahrnujeme především občanská sdružení, obecně prospěšné společnosti a nadace a nadační fondy. Existují ještě další typy organizací, které by bylo možné do této skupiny zařadit, ale z hlediska dalšího výkladu se omezíme na tyto tři typy.
Pod pojem neziskové organizace lze zahrnou ještě např. rozpočtové a příspěvkové organizace, které jsou ale státními organizacemi, dále politické strany a hnutí, odborové organizace, účelová zařízení církví, veřejnoprávní instituce a některé obchodní společnosti, pokud jsou zakládány k jiným účelům než k podnikání.
Na začátku je nutné se zmínit o tvorbě státního rozpočtu a o způsobu alokace výdajů a systému rozdělování z hlediska jednotlivých řídících stupňů.
Státní rozpočet zahrnuje vždy dvě strany jedné bilance a to na příjmovou a výdajovou. Hlavním zdrojem příjmů jsou daně, které představují až 95 % příjmů státního rozpočtu. Z toho vyplývá, že možnosti vydávat prostředky jsou z takto vysoké míry ovlivněny daňovými příjmy a výdaje musí pokrýt veškeré funkce státu dané ústavou. Typickým znakem daní je jejich nedobrovolnost, přímá nenávratnost a to, že sazba daní je vždy předem stanovena. Proto je velmi důležité si vždy uvědomit, že stát musí tyto vybrané daně přerozdělit prostřednictvím státního rozpočtu a tím zabezpečit svoje funkce.
Z hlediska požadavků jednotlivých příjemců státních prostředků se vždy dostáváme do vzájemného rozporu, protože většinou převládá individuální potřeba před celospolečenským zájmem. Proto existují jednotlivé stupně veřejné správy, které se vzájemně podílejí na tvorbě výdajové stránky státního rozpočtu, který vláda předkládá ke schválení Poslanecké sněmovně. Zde se rozhoduje na základě tzv. teorie veřejné volby.
V naší zemi je zvolen systém reprezentativní (zastupitelské) demokracie. Jednotlivý volič volí reprezentanty svých zájmů (obvykle jsou nominováni politickými stranami), a ti později rozhodují o alokaci veřejných prostředků. Poslanecká sněmovna každý rok rozhoduje o konečném znění státního rozpočtu a protože nikdy nedojde k naprosté shodě a krytí všech požadavků, rozhoduje se hlasování, kde rozhoduje většinový princip.
Již jednou bylo konstatováno, že rozhodující část výdajů musí být směřována na zajišťování služeb, které definuje Ústava jako funkce státu. Tyto služby musí veřejná správa pro občany zajišťovat. Jedná se zejména o školství, kulturu, dopravu, obranu a bezpečnost, soudnictví, vězeňskou službu, oblast důchodového zabezpečení, zastupitelské úřady v cizině a celou řadu dalších funkcí, se kterými se občané denně setkávají.
Na zajišťování výše uvedených služeb stát zřizuje státní rozpočtové a příspěvkové organizace jejichž prostřednictví za přímého řízení jsou naplňovány jednotlivá ustanovení Ústavy z hlediska funkcí státu.
Další možností, jak služby zajistit, je ta, že přispívá nestátním organizacím (prostřednictvím např. dotační politiky státního rozpočtu) na produkci těchto služeb. V nestátním sektoru se samozřejmě vyskytují jak organizace vzniklé za účelem dosahování zisku, tak i neziskové organizace.
Z hlediska používání pojmu neziskové organizace je třeba mít na zřeteli, že tato "neziskovost" nespočívá v tom, že organizace netvoří zisk ze své činnosti, ale v tom, že vytvořený zisk se znovu vrací do hlavní činnosti a není rozdělován individuálním vlastníkům společnosti. Proto je daleko výstižnější pojem "občanské společnosti", který se začíná v této souvislosti používat.
Je věcí státu, v jaké míře svěří své úkoly státním organizacím, nebo občanským organizací. V neposlední řadě je nutné si uvědomit, že je povinností státu výše uvedené služby zajišťovat a jestliže svěží tyto služby občanské organizace, nezbavuje se této povinnosti. Je tedy věcí vzájemné důvěry mezi státem a příslušnou občanskou organizací při převedení služeb mimo státní sféru. Občanská organizace musí svojí činností přesvědčit o tom, že je schopna služby zajišťovat a to za finanční a věcných podmínek daných státem a na druhé straně stát musí přesvědčit o úmyslu tyto služby příslušné občanské organizaci svěřit.
V tomto směru je nesmírně důležité vybudovat důvěryhodnost občanských společností, protože v mnoha případech se ukazuje, že tyto společnosti zajišťují potřebné služby na daleko vyšší úrovni, jelikož je zde přímý prvek osobní účastí a snahy na vysoké úrovni. Vyplývá to hlavně z toho, že společnosti jsou ustavovány z osob, které považují poskytování služeb za poslání a ne za zaměstnání.
Financování občanských organizací
Na problematiku financování občanských organizací je nutno pohlížet jako na problematiku typického vícezdrojového financování. Organizace pro svojí činnost využívají vlastní zdroje (příspěvky členů, výnosy z vlastní činnosti a pod.), sponzorské dary a u občanských sdružení a obecně prospěšných společností je možné poskytovat dotace ze státního rozpočtu nebo z rozpočtu obce. Na tyto dotace není právní nárok a jejich poskytování se řídí předem stanovenými podmínkami.
Základním předpisem, který stanoví finanční vztahy ke státnímu rozpočtu je zákon 576/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech republiky. Tyto vztahy jsou dány jen tím, že ze státního rozpočtu je možné občanským sdružením a obecně prospěšným společnostem poskytovat dotace. Nadacím a nadačním fondům již nelze od 1. ledna 1999 dotace poskytovat. Z toho je zřejmé, že se u uvedených občanských společností nejedná o financování ze státního rozpočtu, ale o poskytování dotací. Dotace se poskytují podle § 5 rozpočtových pravidel a to zásadně jako účelové dotace na konkrétní akce, programy nebo předem stanovené oblasti potřeb.
K tomu vláda schválila zásady pro poskytování dotací ze státního rozpočtu občanským sdružením. Zásady samotné vycházejí z principu účelovosti poskytnuté dotace, což je v souladu s § 5 odst. 2 rozpočtových pravidel. Základem pro poskytování většiny dotací je vyhlašování konkrétních programů a úkolů na něž stát finančně přispívá. Do rozdělování těchto dotací jsou zapojeny odborné orgány ústředních orgánů státní správy, jako tzv. profesionální princip a není důvod proč by měl být tento princip měněn. Není také jasné čím by měl být tento princip nahrazen. K rozdělování dotací pro jednotlivé ústřední orgány je nutné uvést, že o objemu finančních prostředků pro jednotlivé kapitoly rozhoduje Parlament.
Zásady pro poskytování dotací neumožňují víceletou podporu. To jednoznačně vyplývá ze systému schvalování alokace finančních prostředků v rámci státního rozpočtu, kde zásadně Parlament rozhoduje o ročním rozpočtu; nelze přijímat závazky na víceleté období, protože o prostředcích dalších let není rozhodnuto.
Dalším z požadavků, který se vyskytuje v rámci diskusí o občanských společnostech je přenesení rozhodování o části objemu dotací na nižší články státní správy. Jestliže by se mělo jednat o prostředky státního rozpočtu, znamenalo by to změnu stávajícího zákona o rozpočtových pravidlech republiky. Na druhé straně mohou obce poskytovat ze svých rozpočtu finanční prostředky občanským iniciativám. A je jasné, že pokud působí v rámci dané obce, měly by být podporovány především z rozpočtů obcí, jelikož vykonávají činnost pro obyvatele tohoto regionu. K celé záležitosti bude zapotřebí se vrátit při ustavování vyšších územně správních celků.
Dalším zásadním omylem je předpoklad že nestátní neziskové (občanské) organizace budou převážně financovány státem. K tomu se váže ještě jeden požadavek, který není sice většinou prezentován veřejně , ale je vyjádřen lapidárně heslem: "poskytněte peníze, ale nevyžadujte kontrolu nad jejich vydáváním". Toto není možné, protože jde o peníze daňových poplatníků a veřejná správa má za povinnost kontrolovat účelnost vynakládání těchto finančních prostředků.
Pohlédneme-li na problém alokace zdrojů z hlediska jejich objemu, je jasné, že poskytnutím dotací občanským organizacím se snižuje objem pro státní organizace. Rozhodujícím problémem je stanovení proporcí mezi nestátní a státní sférou. Je nutné mít na zřetele, že konečné využití finančních prostředků ve státní sféře může veřejná správa ovlivňovat v daleko větší míře a může organizace přímo řídit. Na druhé straně, jak už bylo řečeno, v občanských organizacích je vyšší osobní a profesní sepětí s daným problémem, vyšší míra operativnosti, lepší znalost prostředí. Chybí zde zase pohled na problematiku z hlediska celku a z hlediska nutnosti zajišťování celkového souboru daných služeb.
Je třeba se zmínit ještě o dalším problému financování občanských společností. Může říci, že valná většina vzniká s tím, že poskytuje vzájemně prospěšné služby pro své členy a zde je jednoznačné, že financování by se mělo pohybovat na bázi soukromých finančních prostředků.
Znovu se je nutné se vrátit k tomu, že je zde pořád řeč o důvěře. Důvěře v to, že i malá občanská organizace může zajišťovat veřejně prospěšné služby a že zajistí odpovídající úroveň. K důvěře v to, že nedojde k zneužití finančních prostředků. Je to dlouhodobý proces a znamená to vzájemné poznávání všech účastníků. I ze strany občanských společností je nutnost poznání daných pravidel, nutnost dodržování těchto pravidel a nutnost podřídit se obecně platným předpisům, které jsou platné v příslušné oblasti. Znovu je třeba také zdůraznit, že příslušné veřejné služby stát musí zajistit a v případě, že dojde ze strany soukromého sektoru k selhání musí opět nastoupit státní aparát a okamžitě tyto služby zajistit. Velkým problémem se potom stává profinancování, ale to nemůže zapříčinit neposkytování služeb. Konkrétně např. domy důchodců není možné na čas zavřít a hledat finance, ale je nutné pokračovat a finanční stránku řešit postupně.
Velmi důležitým stimulem je také ta skutečnost, že vláda musí každoročně předkládat Parlamentu odpočet jak zajistila veřejné služby a jak účelně nakládala s penězi daňových poplatníků. Proto se musí vyvarovat situací, kdy by se stejné služby financovaly dvakrát. V obdobné situace jsou samozřejmě obce v případě, že poskytnou finanční prostředky občanské společnosti.
Přes veškeré výše uvedené problémy jsou soukromé organizace poskytující veřejné služby postupně do rozdělovacích dotačních vztahů. Jako jeden z příkladů je možné uvést školství. Především církevní školy získávají cestou dotací prostředky adekvátní těm, které stát vynakládá na žáky ve školách státních. Dále i soukromé školy, které jsou obecně prospěšnými společnostmi, získávají 80 - 100 % objemu prostředků na školy státní vlastně za obdobných podmínek a kritérií. Další oblastí je zdravotnictví, kde jsou o.p.s. napojeny na systém zdravotního pojištění. Obecně můžeme konstatovat, že řada o.p.s. se uchází o možnost podílet se na konkrétních projektech a tím také na dotacích ze státního rozpočtu. Významným poznatkem je tedy ta skutečnost, že současné předpisy umožňují dotace občanským společnostem ze státního rozpočtu a že se tento proces postupně rozvíjí.
Dalším možným zdrojem financí jsou tzv. zahraniční pomoci. Jedná se především o program PHARE, kde jsou prostředky Evropské unie a to jak v oblasti národních programů, tak i vícenárodních programů. Tady se jednoznačně uplatňují principy programového financování a "výběrových" řízení pro získání příslušných dotací. Rovněž vyhodnocování výsledků je věcí podrobného zkoumání. Rovněž programy Evropských společenství se již využívají v této oblasti (např. programy Leonardo, Sokrates a pod.), dále předstrukturální fondy a strukturální fondy. To je oblast, která by mohla být v budoucnu významným zdrojem i pro financování občanských společností.
Z hlediska poskytování dotací ze státního rozpočtu jsou největší zkušenosti u dotací občanských sdružení a to na poskytování obecně prospěšných činností. Bohužel se nejedná pouze o kladné zkušenosti, ale v mnoha případech jde o zkušenosti záporné, které pak vedou veřejnou správu k vyšší opatrnosti při výběru příjemců dotací. Právě z těchto záporných zkušeností vznikla celá řada omezení ve vládou schválených zásadách o poskytování dotací ze státního rozpočtu občanským sdružením. Patří se výrazné omezení v úhradě mezd a to jak funkcionářských, tak i zaměstnaneckých, omezení úhrad na pohoštění, úhrad zahraničních cest (s výjimkou dětských ozdravných pobytů, recipročních výměn a sportovní reprezentace), možnosti dotování dalších právnických a fyzických osob a v neposlední řadě omezení dotací na výši 70 % potřebných finančních zdrojů na zajištění příslušného programu. Poslední omezení vychází z požadavku účasti mimorozpočtových zdrojů, které by prokazovaly veřejný zájem o stanovený program. Na principech zásad vlády vytvářejí jednotlivá odborná ministerstva své podmínky dotování a organizování výběrových soutěží.
Z hlediska podpory nevládního sektoru nemůžeme zapomenou na finanční pomoc státu, která je vyjádřena na konci celého procesu a to daňovými úlevami a dalším daňovým zvýhodněním. Současná úprava zákona o daních z příjmů pro neziskové subjekty zajišťuje až do 3 mil. Kč základu daně značné výhody. Drobné a střední příjmy nejsou vůbec zdaňovány, a to až do 100 tis. Kč základu daně. Reálné zdanění se tak od 110 tis. Kč do např. 9 mil. Kč základu daně pohybuje v rozmezí 3,5% až 27,3%, oproti obecné sazbě daně 35%. Celá daňová oblast by zasloužila pozornost a není možné podrobně vyložit na celkem malém prostoru. Sponzoři jsou také zvýhodněni daňově a i v dalších daňových zákonech se najdou různá zvýhodnění.
Závěrem lze konstatovat, že je nutný rozvoj občanských společností a že musíme tento rozvoj po všech stránkách podporovat. Je nutné využít iniciativy soukromých subjektů, vlastně osobní iniciativy jednotlivců, kteří chtějí pomáhat společnosti a tuto pomoc nepovažují za práci, ale za své poslání. Nemůžeme se zastavit s podporou proto, že některé společnosti zneužily svého postavené pro osobní prospěch, ale musíme tyto jevy účinné a dostatečně eliminovat. Také je třeba se poučit z příkladů ze zahraničí a to nejen tím, že budeme konstatovat výši objemů finančních prostředků, podíly na výdajích rozpočtů, HDP a podobně, ale také tím, co je v zahraničí standardem při poskytování těchto financí a co je požadování pro jejich vyúčtování. Veřejná správa bude vždy přístupní iniciativě občanských společností, protože tato iniciativa vede k dalšímu posilování a zkvalitňování v poskytování veřejných služeb.
