Herní problematika

Od počátku devadesátých let trvale roste zájem obyvatelstva České republiky o sázení a sázkové hry. Trh se soustřeďuje nejen na tradiční číselné loterie jako je Sportka, Sazka apod., ale hlavně na nové druhy her, které se rychle rozvíjejí a k nimž patří především sázkové hry provozované na elektromechanických ruletách a centrálních loterních systémech.

Oblast loterií a jiných podobných her upravují:

• zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákona č. 70/1994 Sb., zákona č. 149/1998 Sb., zákona č. 63/1999 Sb., zákona č. 353/2001, zákona č. 320/2002 Sb. a zákona č. 284/2004 Sb.
• vyhláška č. 223/1993 Sb., o hracích přístrojích,
• vyhláška č. 285/1998 Sb., o podmínkách monitorování a uchovávání záznamů v kasinu a
• vyhláška č. 315/1999 Sb., o způsobu oznamování soutěží, anket a jiných akcí o ceny, které nejsou spotřebitelskou loterií.

Ze specifické povahy tohoto podnikání vychází i právní úprava povolování sázkových her do provozu. Většinu sázkových her povoluje Ministerstvo financí. Pouze výherní hrací přístroje za Kč a některé „menší loterie“ a tomboly povolují obce.

Provozovatelem loterie a jiné podobné hry může být jen právnická osoba, jež má sídlo na území České republiky a které oprávněný orgán vydal povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry. Povolení nelze vydat tuzemské právnické osobě se zahraniční majetkovou účastí, ani právnické osobě, ve které má tato společnost majetkovou účast. Tento zákaz se nevztahuje na sázkové hry v kasinu.

Státní dozor nad dodržováním zákona o loteriích a jiných podobných hrách vykonávají:

• obce v případech, kdy vydávají povolení, tj. zejména u výherních hracích přístrojů a tombol,
• krajské úřady, kdy vydávají povolení, 
• finanční úřady, v jejichž územním obvodu se nachází sídlo provozovatele a jeho jednotlivé provozovny (herny, kasina, pobočky sázkových kanceláří) v případech, kdy povolení k provozování vydává ministerstvo,
• ministerstvo.

V případě výherních hracích přístrojů vykonávají další (technický) dozor pověřené autorizované osoby ( Elektrotechnický zkušební ústav, s.p., Institut pro testování a certifikaci, a.s.).

Základy soudobého herního práva položil zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterní zákon“) ze dne 17. května 1990 vyčleněním ustanovení o „hazardních hrách“ ze zákona č. 37/1973 Sb., o veřejných sbírkách a o loteriích a jiných podobných hrách, a jejich dalším rozpracováním.

Nová právní úprava vyšla ze specifické povahy tohoto podnikání vyžadující větší ingerenci státu, a proto svěřila povolovací pravomoc ohledně většiny těchto her do rukou státu zastoupeného Ministerstvem financí a komunální sféře ponechala povolování pouze výherních hracích přístrojů za Kč umístěných mimo kasina a „menších“ loterií a tombol. Provozovatelem se mohla stát pouze právnická osoba se sídlem v České republice a bez zahraniční majetkové účasti, přičemž zahraniční majetková účast mohla být formou výjimky povolena pouze v případě provozovatelů sázkových her v kasinu. Provozovatelům kursových sázek a sázkových her v kasinu stanovil loterní zákon povinnost složit tzv. jistoty ve výši 10 % základního a provozního kapitálu, a to za účelem zajištění případných pohledávek státu a výplaty výher hráčům.

Loterní zákon rovněž upravil otázku tzv. odvodové povinnosti provozovatelů. Kromě úhrady správních poplatků za vydání povolení provozování loterie nebo jiné podobné hry vybíraných podle zvláštního předpisu, zavedla právní úprava z roku 1990 poprvé tzv. odvod výtěžku na veřejně prospěšné účely, při jehož výpočtu se přihlíželo také k vlastním nákladům provozovatele. Vzhledem k obtížnosti vymezit taxativně výčet veškerých druhů, resp. typů sázkových her přímo v zákoně, zmocnil loterní zákon Ministerstvo financí k povolování též jiných her, než které jsou definovány výslovně v zákoně, a to za podmínky, že v povolení takovéto „atypické“ hry budou podrobně stanoveny všechny podmínky provozování.

Loterní zákon z roku 1990 prošel následnými novelizacemi:

• zákon č. 70/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon ČNR č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, který přinesl pouze drobnou změnu v případě provozování dostihových sázek,
• zákon č. 149/1998 Sb., který je dosud nejrozsáhlejší novelou loterního zákona,
• zákon č. 63/1999 Sb., který zakotvil především dvě dílčí změny, a to v otázce výjimek za zákazu zahraniční majetkové účasti a v upřesnění ustanovení o tzv. spotřebitelských loteriích,
• zákon č. 353/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,
• zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, • zákon č. 284/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti,
• zákon č. 377/2005 Sb., o finančních konglomerátech.

Kromě shora uvedených zákonů je herní právo upraveno těmito prováděcími vyhláškami:

• vyhláška č. 223/1993 Sb., o hracích přístrojích,
• vyhláška č. 285/1998 Sb., o podmínkách monitorování a uchovávání záznamů v kasinu,
• vyhláška č. 315/1999 Sb., o způsobu oznamování soutěží, anket a jiných akcí o ceny, které nejsou spotřebitelskou loterií.

Jak je výše uvedeno, zásadní a nejrozsáhlejší novelou, z níž především vychází současně účinná právní úprava provozování loterií a jiných podobných her, je zákon č. 149/1998 Sb., který nabyl účinnosti 1. září 1998. Předmětná novela sice neznamenala zásadní průlom do loterního zákona z roku 1990, ale kladla si za cíl především zpřísnit režim povolování a provozování, zprůhlednit celou tuto oblast podnikání a zkvalitnit výkon státního dozoru a kontroly.

Za účelem naplnění těchto cílů novela č. 149/1998 Sb., zakotvila zejména tyto zásadní změny oproti loternímu zákonu z roku 1990:

• Zpřísnila podmínky zákazu hry osob mladších 18 let a stanovila provozovatelům všech her povinnost učinit taková opatření, aby se tyto osoby nemohly hry účastnit.
• Stanovila u většiny druhů sázkových her jako obligatorní formu provozovatele akciovou společnost s akciemi na jméno a s minimálním základním jměním.
• Rozšířila povinnost složení jistoty na provozovatele všech loterií a jiných podobných her.
• Stanovila povinnost prokazovat bezúhonnost fyzických osob – akcionářů, popř. společníků provozovatele, resp. žadatele o povolení a dále osob v postavení statutárního orgánu.
• Zavedla nový způsob stanovení základu pro výpočet odvodu části výtěžku na veřejně prospěšné účely, který vychází ze stejného základu jako je tomu u správních poplatků z provozování, tedy ze základu, který odhlíží od vlastních nákladů provozovatele, resp. nepřihlíží k dosaženému zisku.
• Zpřísnila sankce za porušení zákona či podmínek povolení.
• Zkvalitnila výkon státního dozoru nad celou touto oblastí např. zapojením finančních úřadů do kontroly provozování výherních hracích přístrojů povolovaných do provozu obcemi.
• Poprvé zakotvila oprávnění obcí vydat pro svůj územní obvod obecně závaznou vyhlášku regulující provozování výherních hracích přístrojů.
• Do jisté míry nesystémově podřadila režimu loterního zákona rovněž soutěže, ankety a jiné akce o ceny (tzv. spotřebitelské soutěže), přestože u nich chybí jeden ze základních znaků, jimiž se vyznačují všechny loterie a jiné podobné hry, a to zaplacení peněžitého vkladu (sázky), jehož návratnost se nezaručuje. Povolování spotřebitelských loterií bylo svěřeno do pravomoci Ministerstva financí.

Další, byť i co do rozsahu méně významnou novelou, z níž vychází současně účinná právní úprava loterií a jiných podobných her, je zákon č. 63/1999 Sb., který především:

• Obnovil možnost zahraniční majetkové účasti v případě provozovatelů sázkových her v kasinu, která byla na přechodnou dobu novelou č. 149/1998 Sb., zakázána.
• Doplnil a upřesnil definici soutěží, anket a jiných akcí o ceny. Stanovil zákaz spotřebitelských loterií a s účinností od 1. 1. 2000 nahradil povolování soutěží, anket a jiných akcí o ceny pouhým ohlašováním pořádání těchto akcí místně příslušným finančním úřadům.

Současné herní právo již plně nevyhovuje potřebám mediálně tolik diskutovaného herního trhu a je třeba, aby bylo nahrazeno koncepčně novým právním předpisem. Platná právní úprava nereflektuje nové herní produkty a technologie, obsahuje některé právně neurčité pojmy působící problémy při aplikaci v praxi. Některé právní instituty jsou pro tuto oblast podnikání nastaveny příliš liberálně. Zvýšená bezpečnostní rizika spojená s hazardními hrami si vyžadují posílit transparentnost právní úpravy, zprůhlednit původ finančních prostředků vložených do tohoto podnikání, jakož i osob, které rozhodujícím způsobem ovlivňují řízení provozu u jednotlivých provozovatelů.

V této souvislosti je třeba připomenout iniciativy Ministerstva financí ve věci legislativních změn v posledních letech. V červenci 2005 schválila vláda návrh paragrafového změní rozsáhlé novely loterního zákona, jejímž cílem bylo především posílit transparentnost a zprůhlednit peněžní toky, a to zejména vzhledem ke zvýšeným bezpečnostním rizikům spojeným se sázkovými hrami jako jedním z možných zdrojů financování organizovaného zločinu. Předmětná novela však nebyla do voleb v roce 2006 projednána Parlamentem ČR.

V souladu s příslušnými usneseními vlády, resp. s Plány legislativních prací vlády připravilo Ministerstvo financí v roce 2007 návrh paragrafovaného znění nového herního zákona jako koncepčně zcela nové právní úpravy přinášející oproti stávající právní úpravě zásadní systémové změny. Jednalo se však o nestandardní legislativní postup, neboť podle příslušných usnesení vlády byl vynechán věcný záměr zákona. Vnější připomínkové řízení k návrhu herního zákona, které proběhlo v říjnu 2007, odhalilo značně rozdílné představy o konstrukci nového zákona. Uplatněné připomínky by jistě nebyly natolik zásadní, pokud by neabsentovalo projednání věcného záměru zákona.

Vzhledem k výše uvedenému rozhodla vláda o změně inkriminovaného legislativního úkolu a stanovení nového legislativního úkolu - předložit do vlády do 31. 12. 2008 návrh věcného záměru nového herního zákona. Nový legislativní úkol byl zahrnut do Plánu legislativních prací vlády na rok 2008, který byl schválen usnesením vlády č. 34/2008 ze dne 16. ledna 2008.

Z předloženého vyúčtování provozu sázkových her za rok 2006 vyplynulo, že zájem o sázení v České republice zaznamenal další růst, a to především u nových druhů her, které reprezentují různá technická zařízení obsluhovaná přímo sázejícími (elektromechanické rulety, a online centrální loterní systémy). V České republice bylo v roce 2006 vsazeno celkem 98 088,4 mil. Kč, což je meziroční nárůst o 8,2 %. Do státního rozpočtu a rozpočtu obcí bylo formou správních poplatků a poplatků na státní dozor odvedeno provozovateli loterií a jiných podobných her celkem 2 507,7 mil. Kč.

Pro srovnání v roce 2005 tato částka činila 2 283,6 mil. Kč, meziroční nárůst činil 224,1 mil Kč, tj. 9,8%. Ve prospěch obecních rozpočtů byly dále vybrány místní poplatky za provozování výherních hracích přístrojů (dále také „VHP“), a to ve výši 1 052 mil. Kč. Vykázaný odvod příspěvku na veřejně prospěšné účely za rok 2006 činil 2 199,9 mil. Kč. Největší podíl mezi provozovanými sázkovými hrami a loteriemi tradičně zaujímají výherní hrací přístroje.

V roce 2006 dosáhl objem sázek 52 760 mil. Kč, což je o 5,3 % více než v roce předcházejícím. Navýšení sázek je ovlivněno nárůstem celkového počtu provozovaných VHP a vzrůstem počtu VHP provozovaných v kasinech s možností vyšších vsazených částek. Celkem bylo v roce 2006 provozováno 56 218 ks VHP, z toho 3 258 přístrojů v kasinech.

Z přehledu výsledků loterií a jiných podobných her za roky 2001 - 2006 je patrné, že nejvyšší nárůst zájmu hráčů zaznamenaly technické hry (elektromechanické rulety a centrální loterní systémy), u kterých nárůst vsazených částek v roce 2006 činil 23,8 % oproti předchozímu roku, a výše vsazených částek dosáhla hodnoty 14 847 mil. Kč.

Technické hry se z hlediska tržního podílu staly druhou nejvýznamnější hrou na trhu loterií a jiných podobných her. Stejnou úroveň v oblíbenosti u sázejících si dlouhodobě udržují kursové sázky a loterie. Nárůst kursových sázek v roce 2006 činil 916,9 mil. Kč (8,1 %), nárůst vsazených částek u loterií 642,7 mil. Kč (9,3 %), přičemž objem vsazených kursových sázek byl 12 292,5 mil. Kč a objem vsazených částek u loterií dosáhl výše 7 564,4 mil. Kč. Relativně malý nárůst byl zaznamenán u kasin provozujících tzv. „živou hru“ (3,9 %), přičemž objem vsazených částek v kasinech se dlouhodobě pohybuje v úrovni 10 miliard Kč. Pokles vsazených částek v roce 2006 byl zaznamenán u hry bingo, kde došlo ke zrušení jedné provozovny a touto hrou se v současné době zabývají pouze dva provozovatelé.