Hodnocení v řízení rozvojové politiky / Oficiální rozvojové pomoci (ODA)

Počátky rozvojové politiky, jedné z oblastí veřejné politiky, jsou spojeny s procesem dekolonizace po r. 1945 a také s naplňováním Článku 55 Charty Spojených národů, formulujícího závazek „prosazovat vyšší životní úroveň, plnou zaměstnanost a podmínky hospodářského a sociálního pokroku a rozvoje“. Od r. 1960, kdy přibližně 50% světové populace žilo v absolutní chudobě, vyhlásilo Valné shromáždění OSN pět rozvojových dekád OSN pro konkrétní zaměření mezinárodních akcí podporujících rozvoj, v posledních letech toto probíhá prostřednictvím rámce rozvojové politiky stanoveného Deklarací tisíciletí OSN z r. 2000 (United Nation’s Millennium Declaration).

V r. 1960 založili hlavní poskytovatelé rozvojové pomoci v rámci činnosti dnešní Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) Skupinu pro rozvojovou pomoc (dnes Výbor pro rozvojovou pomoc, Development Assistance Committee – DAC). Hlavním úkolem DAC tehdy bylo shromažďovat údaje o tocích pomoci. Se zvětšením rozsahu podpůrných programů a zvýšením počtu podporovaných zemí v 70. a 80. letech však DAC začal věnovat pozornost také prosazování osvědčené praxe a standardů pro řízení rozvojové pomoci.

Díky tomu dnes DAC představuje hlavní fórum největších bilaterálních dárců, kteří se snaží zvýšit účinnost společného úsilí v oblasti podpory udržitelného rozvoje. Výbor měl původně 9 členů (Belgie, Kanada, Francie, Německo, Itálie, Portugalsko, Spojené království, Spojené státy americké a Komise Evropského hospodářského společenství); v současnosti má 23 členů a těsně spolupracuje s dalšími klíčovými mezinárodními dárci (např. OSN, skupina Světové banky)  ale i jinými bilaterálními poskytovateli podpory vně DAC.

DAC pomáhal prosazovat Rozvojové cíle tisíciletí (Millennium Development Goals) zahrnující 8 obecných a 18 dílčích cílů, jež mají být splněny do r. 2015, a 48 indikátorů, které vycházejí převážně z vize a cílů DAC formulovaných v r. 1996 v dokumentu Formování 21. století: Příspěvek rozvojové spolupráce (Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation). Členové DAC se také aktivně podíleli na zorganizování Fóra na vysoké úrovni o účinnosti pomoci (High-Level Forum on Aid Effectiveness), které se konalo v Paříži v březnu 2005 a kde více než 100 partnerských států/států příjemců a multilaterálních i bilaterálních dárců, včetně České republiky, přijalo Pařížskou deklaraci o účinnosti pomoci (Paris Declaration on Aid Effectiveness).

Česká republika v této souvislosti od 90. let usiluje o změnu zaměření své dlouholeté tradice v poskytování bilaterální pomoci. Vláda ČR v r. 2002 schválila novou Koncepci zahraniční rozvojové pomoci České republiky na období let 2002 až 2007. Česká republika ve spolupráci s DAC dále posiluje těžiště své rozvojové politiky a legislativní a institucionální struktury potřebné pro její realizaci a usiluje o to, aby DAC uznala Českou republiku za řádného člena a významného mezinárodního přispěvatele k cílům globálního rozvoje a omezování chudoby. Pro posílení tohoto procesu a na podporu rozvojové politiky České republiky byla v letech 2006-2007 provedena konzultační prověrka rozvojové politiky ČR.

Definice oficiální rozvojové pomoci (Official Development Assistance, ODA) byla poprvé formulována v r. 1969 s cílem odlišit ODA od „ostatních oficiálních toků“. Podle poslední definice ODA, kterou DAC publikoval v r. 2001 (viz Je to oficiální rozvojová pomoc?, Is it ODA?), jde o pomoc, která:

• je poskytována oficiálními agenturami (národními a/nebo místními orgány veřejné správy),
• je realizována s hlavním cílem podporovat ekonomický rozvoj a prosperitu rozvojových zemí,
• má povahu spolufinancování (zahrnuje složku grantu ve výši min. 25%).

Cílem OSN uváděným od r. 1970 je, aby „každá hospodářsky vyspělá země postupně zvyšovala svoji oficiální rozvojovou pomoc rozvojovým zemím a vyvíjela maximální úsilí o dosažení minimální čisté částky ve výši 0,7% svého hrubého domácího produktu v tržních cenách...”. DAC a jeho členské země již tento cíl oficiálně schválily.

1. Rámec hodnocení / pokyny OSN
2. Rámec hodnocení / pokyny skupiny Světové banky
3. Rámec hodnocení/ Pokyny Výboru pro rozvojovou pomoc (DAC)

Systém OSN zahrnuje řadu různých specializovaných agentur, fondů, programů a přidružených organizací (např. UNDP, UNHCR, UNICEF, WFP), z nichž mnohé časem zavedly a dále rozpracovaly vlastní specifické postupy pro plánování, monitorování a posouzení/hodnocení výkonnosti a dopadů svých akcí.

Za účelem zajištění minimální úrovně standardů pro řízení programů během celého projektového cyklu a tím i určité srovnatelnosti akcí v celém systému OSN, vyzvalo Generální shromáždění v r. 1966 k založení Společné inspekční jednotky (Joint Inspection Unit) (s prioritním zaměřením na audit, monitorování a kontrolu); v r. 1978 následovala výzva k vytvoření systémů pro monitorování výkonnosti programů. Proces zpracování minimálních standardů pro funkci hodnocení v celém systému OSN byl zahájen v 80. letech a v r. 1984 byla vytvořena síť hodnotitelů (Meziagenturní pracovní skupina) pro prosazování funkce hodnocení, jejího provádění operací a také pro stanovení osvědčené praxe.

V r. 2003 z této sítě vznikla Hodnotící skupina OSN (UN Evaluation Group, UNEG) zahrnující 43 různých subjektů OSN. UNEG v r. 2005 schválila společné Normy a Standardy pro hodnocení v sytému OSN (Norms and Standards for Evaluation in the UN System), které vycházejí z osvědčené praxe a stanoví minimální požadavky na institucionalizaci hodnocení a následný rozvoj znalostí.

Definice hodnocení uvedená v Normách zní:

• „Hodnocení je co nejvíce systematické a nestranné posouzení činnosti, projektu, programu, strategie, politiky, tématu, sektoru, operační oblasti, výkonnosti instituce atd. Je zaměřeno na předpokládané a dosažené výsledky, prověření jejich posloupnosti, procesů, kontextových faktorů a kauzality zjišťující, zda bylo nebo nebylo dosaženo cílů. Je zaměřeno na stanovení relevance, dopadu, efektivnosti, účinnosti a udržitelnosti intervencí a příspěvků organizací systému OSN. Hodnocení by mělo poskytovat doložené informace, které jsou důvěryhodné, spolehlivé a užitečné a umožňují včasné zapracování zjištění, doporučení a poučení do rozhodovacích procesů organizací systému OSN a jeho členů.”

Protože jednotlivé subjekty OSN mají vlastní systémy pro řízení programů a OSN nemá kromě společného politického rámce Deklarace tisíciletí OSN (United Nation’s Millennium Declaration) (09/2000) a navazujících Návod pro implementaci Deklarace tisíciletí OSN (Road map Towards the Implementation of the United Nation’s Millennium Declaration) (09/2001) žádný jednotný proces pro plánování a/nebo koordinaci, vyvinuly se časem tři hlavní subsystémy pro koordinaci hodnotících činností. Pro každý z nich byly vypracovány pokyny k provádění monitorování a hodnocení podle výsledků (s využitím sebehodnocení, interních a externích hodnocení).

Posláním skupiny Světové banky je omezování globální chudoby a zvyšování životní úrovně prostřednictvím podpory udržitelného ekonomického rozvoje pomocí půjček, úvěrů a grantů poskytovaných jejím členským státům. Tento celkový politický rámec se v poslední době zaměřuje také na podporu dosahování Rozvojových cílů tisíciletí. Hlavními orgány Světové banky jsou Mezinárodní banka pro rekonstrukci a rozvoj (IBRD, založená v r.1945), Mezinárodní rozvojová asociace (IDA, 1960) a přidružená Mezinárodní finanční korporace (IFC, 1956).

Skupina Světové banky hraje od konce 60. let zásadní roli v dosahování odborného konsenzu v otázkách aplikace procesů pro řízení projektového cyklu ve vztahu k zajišťování efektivnější a účinnější podpory rozvoje/ omezování chudoby. Jako první multilaterální dárce má již téměř čtyřicetiletou praxi ve zpracování metodik, technik a nástrojů pro řízení programů na základě „projektového cyklu“ včetně oblasti hodnocení. Banka v této souvislosti vydala řadu různých analytických přehledů, pokynů a dat týkajících se nejen „projektového cyklu“ obecně, ale i jeho konkrétní aplikace v oblasti rozvojové politiky.

Jednotka pro hodnocení operací byla založena již v r. 1970. V r. 1971 byla povýšena na Divizi pro hodnocení operací, z níž v r. 1973 vzniklo nezávislé Oddělení pro hodnocení operací (Operations Evaluation Department, OED). OED v r. 1976 zpracovalo první soubor standardů a procedur pro hodnocení v rámci Světové banky s účinností od r. 1977 a od r. 1979  zahrnovaly všechny zprávy i nejdůležitější indikátory výkonu. Ve stejném roce OED také zahájila spolupráci s Výborem pro rozvojovou pomoc OECD (Development Assistance Committee, DAC). OED bylo v r. 2003 přejmenováno na Nezávislou hodnotící skupinu (Independent Evaluation Group, IEG).

Účel hodnocení v rámci Světové banky je definován takto:

• poskytovat objektivní základ pro posuzování politik, programů, projektů a procesů; podporovat zajištění společné zodpovědnosti za dosahování cílů Banky; zdokonalovat politiky, programy a projekty prostřednictvím identifikace a šíření poučení z praxe a předkládání doporučení vyplývajících ze zjištění hodnocení.

Hodnocení by dále mělo být orientováno na dopady a mělo by uvažovat tyto tři hlavní faktory:

1. relevanci cílů intervence ve vztahu k potřebám země a institucionálním prioritám;
2. její účinnost, tj. míru současného (nebo budoucího) dosažení cílů;
3. její efektivnost, tj. míru současného (nebo budoucího) dosažení cílů bez použití většího objemu zdrojů, než je nezbytné.

Světová banká a její nejdůležitějšítyto pokyny k provádění monitorování a hodnocení

Světová banka, stejně jako OSN, klade při plnění hodnotící funkce důraz na sebehodnocení, nezávislé interní hodnocení (prováděné OED/IEG) a externí hodnocení. Ze značného množství pokynů vydaných skupinou Světové banky jsou nejdůležitější tyto pokyny k provádění monitorování a hodnocení:

• Monitorování a hodnocení, některé nástroje, metody a postupy (Monitoring and Evaluation – Some Tools, Methods and Approaches), rok vydání: 2004.
  • Příručka obsahuje stručný přehled vzorku nejdůležitějších nástrojů, metod a postupů, včetně několika metod sběru dat, analytických rámců a typů hodnocení a přezkumu. U každého nástroje je stručně popsán jeho účel a využití, výhody a nevýhody, přibližné náklady, potřebné dovednosti, časová náročnost a také nejdůležitější reference.
• Příručka pro pracovníky rozvojové praxe: Deset kroků k systému monitorování a hodnocení podle výsledků (A Handbook for Development Practitioners: Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System), rok vydání: 2004.
  • Příručka obsahuje komplexní pokyny ke způsobu navrhování, strukturování a implementace systému podle výsledků ve veřejném sektoru tak, aby byl vhodným nástrojem podpory dobrého řízení v tomto sektoru. Příručka dále podrobněji popisuje jednotlivé kroky včetně činností potřebných pro jejich provedení a vhodných nástrojů.
• Hodnocení dopadu – Zkušenosti Nezávislé hodnotící skupiny Světové banky (Impact Evaluation – The Experience of the Independent Evaluation Group of the World Bank), rok vydání: 2006.
  • Dokument obsahuje stručný přehled historického vývoje hodnocení dopadu ve veřejném sektoru a zabývá se konkrétními otázkami provádění srovnávací analýzy dopadu intervence na konečné výsledky v oblasti prosperity.
• Uživatelská příručka k analýze chudoby a sociálního dopadu (A User’s Guide to Poverty and Social Impact Analysis), rok vydání: 2003.
  • Příručka obsahuje přehled hlavních zásad, jimiž by se měla analýza řídit, jejích fází a nejdůležitějších nástrojů, z nichž každý je prezentován v samostatné tabulce uvádějící: o jaký nástroj/metodu jde, pro které reformy je vhodný, na které typy otázek nabízí odpovědi, jaké má vazby na jiné nástroje/metody, jaké má hlavní prvky, náročnost na data, čas, dovednosti, software, nákladnost, omezení nástroje/metody, reference a využití v jednotlivých zemích.
    
• Příručku doplňuje Sdělení o osvědčené praxi: Využití analýzy chudoby a sociálního dopadu pro podporu operací rozvojové politiky (Good Practice Note: Using Poverty and Social Impact Analysis to Support Development Policy Operations) publikované v r. 2004.
  
• Hodnocení dopadu rozvojových projektů na chudobu (Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty), rok vydání: 2000.
  • Dokument nabízí projektovým manažerům a analytikům politik podrobné modely a nástroje potřebné pro hodnocení dopadů projektu, zda intervence měla žádoucí účinky na jednotlivce, domácnosti a instituce a zda je možno tyto účinky připsat intervenci. Řeší také otázku neplánovaných důsledků pro příjemce, ať pozitivních nebo negativních, do jaké míry přínosy projektu dosáhnou na chudé a jaký mají dopad na jejich prosperitu.

OED/IEG od r. 1998 vydává také přehledy procesu institucionalizace monitorovacích a hodnotících systémů orientovaných na výsledky a uplatňovaných ve veřejném sektoru/veřejných službách v různých částech světa (v rámci řady Pracovní dokumenty pro rozvoj hodnotící kapacity (‘Evaluation Capacity Development’ Working Papers) s cílem shrnout rozsáhlý a stále rostoucí objem zkušeností v této oblasti a identifikovat poučení a faktory úspěšnosti, ale i chyby, jimž je nutno se vyhnout. IEG na základě této řady 15 dokumentů (zahrnující značný počet rozvinutých, rozvíjejících se a nedostatečně rozvinutých zemí) zpracovala syntetickou zprávu :

• Jak budovat monitorovací a hodnotící systémy na podporu lepší veřejné správy (How to Build M&E Systems to Support Better Government) vydanou v r. 2007.
  

Výboru pro rozvojovou pomoc /DAC, založený již v r. 1960, se svými současnými 23 členy a díky těsné spolupráci s jinými klíčovými nadnárodními dárci (např. OSN, skupinou Světové banky) dnes představuje hlavním fórum velkých bilaterálních dárců usilujících o zvýšení účinnosti společných aktivit v podpoře udržitelného rozvoje a také fórum pro spolupráci a dialog bilaterálních dárců, kteří nejsou členy DAC, jako je Česká republika.

Bilaterální dárci sice nezohledňovali rozšiřování rozvojové politiky od 70. let ve stejné míře, vždy však usilovali o dosažení cíle stanoveného pro ODA,  tj. minimálního čistého objemu 0,7% HDP. DAC proto má rozhodující postavení ve vytváření hlavních zásad a osvědčené praxe pro řízení, hodnocení a výměnu informací v oblasti ODA. Hlavní zásady (Guiding Principles) byly poprvé schváleny v r. 1987 a v r. 1991 po nich následovaly Zásady DAC pro hodnocení rozvojové pomoci (DAC Principles for Evaluation of Development Assistance) aktualizované v r. 1998.

Základní hodnotící kritéria DAC zahrnují tyto aspekty:

• Relevance – tj. do jaké míry podpůrná činnost odpovídá prioritám a politikám cílové skupiny, příjemce a dárce:
  • Platí stále cíle politiky?
  • Jsou činnosti a výstupy v souladu s dosažením celkového cíle a jeho dílčích cílů?
  • Jsou činnosti a výstupy v souladu s předpokládanými dopady a vlivy?
• Efektivnost – tj. do jaké míry podpůrná činnost využívá pro dosažení žádoucích výstupů a výsledků co nejméně nákladné zdroje:
  • Byly činnosti nákladově efektivní?
  • Bylo cílů dosaženo včas?
  • Byla činnost realizována nejefektivnějším způsobem v porovnání s alternativním řešením?
• Účinnost – tj. do jaké míry podpůrná činnost dosahuje svých cílů:
  • Do jaké míry bylo dosaženo cílů/ bude jich pravděpodobně dosaženo?
  • Které hlavní faktory ovlivnily dosažení nebo nedosažení cílů?
• Dopad – tj. do jaké míry podpůrná intervence vyvolala, přímo nebo nepřímo, cíleně nebo náhodně, pozitivní nebo negativní změny:
  • K čemu došlo v důsledku intervence?
  • Jaké skutečné změny přinesla činnost příjemcům?
  • Kolik osob ovlivnila?
• Udržitelnost – tj. do jaké míry budou přínosy intervence pokračovat po ukončení podpory:
  • V jaké míře přínosy trvaly/ budou pravděpodobně trvat po ukončení finanční podpory?
  • Které hlavní faktory ovlivnily dosažení nebo nedosažení udržitelnosti cílů?

DAC vydal značný počet pokynů k „řízení pro dosažení rozvojových výsledků“ (Managing for Development Results, MfDR).

K nejdůležitějším a nejnovějším pokynům k provádění monitorování a hodnocení patří:

• Nově vznikající osvědčená praxe v řízení pro dosažení rozvojových výsledků: Příručka (Emerging Good Practice in Managing for Development Results: Sourcebook) vydaná ve spolupráci se Světovou bankou v r. 2006, která popisuje řídicí strategii pro využívání informací o výkonu ke zlepšení rozhodovacích a řídicích procesů.
  • Příručka uvádí základní pojmy a nástroje strategického plánování, řízení rizika, monitorování průběhu a hodnocení dopadu a zahrnuje také stručné případové studie týkající se využití jednotlivých systémů a nástrojů.
• Pokyny k řízení společných hodnocení (Guidance for Managing Joint Evaluations) vydané v r. 2006.
  • Vzhledem k současné vysoké míře spolupráce mezi dárci sledujícími stejné cíle a využívajícími často stejné realizační mechanismy má být příručka stručným nástrojem pro vedoucí pracovníky při plánování a realizaci účinných společných hodnocení s ostatními financovateli rozvojové politiky.
• Podpora růstu příznivého pro chudé: Harmonizace ex-ante hodnocení dopadu na chudobu (Promoting Pro-Poor Growth: Harmonising Ex Ante Poverty Impact Assessment), rok vydání: 2006.
  • Cílem je pomoci vedoucím pracovníkům pochopit a maximalizovat dopady jejich intervencí na omezování chudoby, identifikovat intervence s vysokým dopadem na omezování chudoby, růst příznivý pro chudé a zmirňující opatření chránící chudé a pomoci tak modifikovat přípravu intervencí s cílem zvýšit pozitivní dopady na chudé a stanovit hlavní oblasti pro následné monitorování a hodnocení.
• Řízení podle výsledků v agenturách rozvojové spolupráce: Přehled praxe – Shrnutí a základní zpráva (Results Based Management in the Development Cooperation Agencies: A Review of Experience – Executive Summary and Background Report) z r. 2000
  • obsahuje základní přehled postupného zavádění řízení podle výsledků a systémů pro měření výkonu a jejich využití v praxi sedmi nejdůležitějších dárců; v příručce jsou formulována poučení, osvědčená praxe a překážky, jimž je nutno se vyhnout.

DAC také vydal řadu Pokynů DAC (DAC Guidelines) zabývajících se konkrétními tématickými otázkami rozvoje a pomoci (viz http://www.oecd.org/dac/guidelines ).

Informace o řízení a hodnocení ODA členy DAC jsou k dispozici na webových stránkách jednotlivých rozvojových politik/agentur .

ODA

• http://www.un.org/millenniumgoals/ 
• http://www.un.org/millenniumgoals/relatedsites.html 
• http://www.uneval.org/ 
• http://www.un.org/Depts/index.html 
• http://www.un.org/Depts/oios/activities.htm 
• http://www.un.org/Depts/oios/mecd/mecd_glossary/index.htm 
• http://www.un.org/Depts/oios/mecd/un_pparbm/index.htm 
• http://www.undp.org/eo/index.html 
• http://www.undp.org/mdg/ 
• http://www.unhcr.org/home.html 
• http://ochaonline.un.org/ 
• http://www.alnap.org/ 

ODA - Světová banka

• http://www.worldbank.org/ 
• http://www.worldbank.org/ieg/ 
• http://www.worldbank.org/oed/ 
• http://www.worldbank.org/ieg/oed_approach_summary.html 
• http://www.worldbank.org/ieg/ecd/ 

Výboru pro rozvojovou pomoc (DAC)

• http://www.oecd.org/dac 
• http://www.oecd.org/about/0,3347,en_2649_33721_1_1_1_1_1,00.html 
• http://www.oecd.org/dac/guidelines 
• http://www.oecd.org/findDocument/0,3354,en_2649_33721_1_1_1_1_1,00.html 
• http://www.oecd.org/dac/effectiveness